CLA WJ 14
Ymateb personol (Yr Athro R. Gwynedd Parry, LLB, PhD, FRHistS, Bargyfreithiwr)
Ymchwiliad i sefydlu awdurdodaeth ar wahân i Gymru
Tystiolaeth i Bwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol
Cynulliad Cenedlaethol Cymru
gan
R. Gwynedd Parry[1]
Ionawr 2012
RHAGARWEINIAD
1. Mae’r dystiolaeth a gyflwynir yma yn seiliedig ar ymchwil a noddwyd gan y Coleg Cymraeg Cenedlaethol. Bydd ffrwyth yr ymchwil yn cael ei gyhoeddi fel cyfrol sydd yn dwyn y teitl, Cymru’r Gyfraith: Sylwadau ar Hunaniaeth Gyfreithiol gan Wasg Prifysgol Cymru yn ystod haf 2012.
CYLCH GORCHWYL
2. Mae Cylch gorchwyl y Pwyllgor yn cael ei amlinellu ym mharagraff 8 y papur cwmpasu.
Gofynnir am dystiolaeth ar y pwyntiau canlynol:
· Ystyr y term “awdurdodaeth ar wahân ar gyfer Cymru”;
· Manteision, rhwystrau a chostau posibl cyflwyno awdurdodaeth ar wahân ar gyfer Cymru;
· Goblygiadau ymarferol awdurdodaeth ar wahân ar gyfer y proffesiwn cyfreithiol a’r cyhoedd;
· Sut mae awdurdodaethau bach eraill yn y Deyrnas Unedig yn gweithio, yn enwedig y rhai, megis Gogledd Iwerddon, sy’n defnyddio system cyfraith gyffredin.
CRYNODEB
3. Yn y dystiolaeth a gyflwynir yma, byddaf:
· Yn diffinio’r ymadrodd “awdurdodaeth ar wahân ar gyfer Cymru” trwy fwrw golwg ar y cefndir hanesyddol a sefyllfa bresennol y system gyfiawnder yng Nghymru
· Yn argymell y byddai sefydlu awdurdodaeth ar wahân yn unol â’r patrwm a geir yng Ngogledd Iwerddon yn gofyn am greu’r sefydliadau canlynol:
- Uchel Lys yng Nghymru;
- Llys Apêl yng Nghymru;
- Barnwriaeth Gymreig dan arweiniad (er mwyn cysondeb o fewn y cyfansoddiad Prydeinig) Arglwydd Brif Ustus Cymru;
- Proffesiwn cyfreithiol Cymreig
- Rheolaeth Cynulliad Cenedlaethol Cymru dros yr Heddlu a Charchardai yng Nghymru
· Yn ystyried rhai o fanteision/rhwystrau/costau/goblygiadau awdurdod ar wahân i Gymru.
· Yn trafod datblygiad a sefyllfa bresennol awdurdodaeth Gogledd Iwerddon fel cymhariaeth.
· Yn argymell y dylid sefydlu comisiwn i ystyried y mater, megis Comisiwn Richard a osododd y sylfaeni ar gyfer datganoli deddfwriaethol i Gymru, yn cynnwys arbenigwyr cyfansoddiadol a chyfreithiol. Dylid gosod arnynt y dasg o gasglu a chyflwyno tystiolaeth fanwl a chynnig opsiynau (gan ystyried modelau a geir mewn gwledydd datganoledig a/neu ffederal ar draws y byd) a, lle byddo hynny yn briodol, argymhellion ar gyfer deddfwriaeth.
· Yn cynnig rhai opsiynau ar gyfer diwygio’r system gyfiawnder yng Nghymru o fewn yr awdurdodaeth unedig bresennol.
Diffinio “awdurdodaeth ar wahân ar gyfer Cymru”
Cefndir Hanesyddol
4. Y cwestiwn a ofynnir yma yw, beth yw ystyr “awdurdodaeth i Gymru”, neu, yn hytrach, beth ddylai fod. Wrth edrych ar y sefyllfa bresennol, rhaid hefyd gwerthfawrogi’r cefndir hanesyddol.
5. Yn y testun hwnnw a luniwyd yn wreiddiol gan yr Athro Owen Hood Phillips, sef Constitutional and Administrative Law[2], ceir paragraff sydd yn crynhoi statws cyfreithiol Cymru o fewn y cyfansoddiad.
‘The Statutum Walliae, passed in 1284 after Edward I had defeated Llewelyn ap Griffith, declared that Wales was incorporated into the Kingdom of England. Henry VIII completed the introduction of the English legal and administrative system into Wales. This union was effected by annexation rather than treaty. The Laws in Wales Act 1536 united Wales with England, and gave to Welshmen all the laws, rights and priviledges of Englishmen. Welsh constituencies received representation in the English Parliament. An Act of 1542 covered land tenure, courts and administration of justice. References to “England” in Acts of Parliament passed between 1746 and 1967 include Wales. The judicial systems of England and Wales were amalgamated in 1830.’[3]
6. Proses araf fu'r broses o ddisodli’r traddodiad cyfreithiol Cymreig ac o ymgorffori llysoedd Cymru fel rhan o weinyddiaeth llysoedd Lloegr. Dirywiodd dylanwad y cyfreithiau a’r strwythurau cyfreithiol brodorol yn dilyn goresgyniad 1282, a Statud Rhuddlan 1284, a gellir dweud mai cam arall mewn proses a fu ar waith am ganrifoedd oedd diwygiadau’r Tuduriaid yn hanner cyntaf yr unfed ganrif ar bymtheg.[4]
7. Efallai mai diwygiadau’r bedwaredd ganrif ar bymtheg, gyda diddymu’r Sesiwn Fawr yn 1830, a gwblhaodd y gwaith a ddechreuwyd gyda Statud Rhuddlan 1284, ac a sicrhaodd ddifodiant hunaniaeth gyfreithiol Cymru. Rhwng y ddwy garreg filltir hynny, cafwyd dwy ddeddf bwysig, sef ‘The Act for Law and Justice to be Ministered in Wales in Like Form as it is in this Realm 1535-36’ a ‘The Act for Certain Ordinances in the King’s Dominion and Principality of Wales 1542-43’. Dyma’r ddwy “ddeddf uno” a sefydlodd strwythurau llywodraethu a chyfreithiol a fu’n sail i statws Cymru o fewn y cyfansoddiad.[5]
8. Yn gyffredinol, gellir dweud mai ymgorffori Cymru o fewn Lloegr oedd prif effaith y diwygiadau hyn. Roedd llywodraeth a gweinyddiaeth gyhoeddus siroedd Cymru bellach yn ymdebygu bron yn llwyr i’r hyn a geid yn siroedd Lloegr. Felly hefyd yng nghyd-destun gweinyddu cyfiawnder yn y llysoedd. Yr eithriad nodedig oedd Llysoedd y Sesiwn Fawr, a sefydlwyd gan Ddeddf 1542. Roedd y Sesiwn Fawr wedi ei selio ar hen lysoedd barn y dywysogaeth a sefydlwyd yn dilyn concwest Edward y Cyntaf, ac a weithredai o dan lywyddiaeth ustusiaid y brenin. Penodid ustus neu farnwr i lywyddu ar gylchdaith y Sesiwn Fawr, gyda phob cylchdaith yn cynnwys tair sir.[6] Ceid cynulliad y Sesiwn Fawr ddwywaith y flwyddyn ym mhob sir, a phob cynulliad yn para am oddeutu chwe diwrnod. Er mai cyfraith Lloegr oedd y cynnwys, roedd y Sesiwn Fawr yn sefydliad Cymreig a chanddo awdurdodaeth eang dros achosion troseddol, sifil, Siawnsri ynghyd â gwysion yn ymwneud ag eiddo.[7]
9. Parhaodd y Sesiwn Fawr yn nodwedd o’r gyfundrefn neilltuol a fodolai yng Nghymru hyd nes ei diddymu yn 1830, a’i chyfnewid am y Brawdlys Seisnig.[8] Sefydlwyd y Brawdlys yn Lloegr yn y ddeuddegfed ganrif, ac yr oedd gan bob un o’r siroedd yno ganolfan weithredol i’r Brawdlys (fel arfer, y dref sirol) i dderbyn barnwyr y brenin.[9]
10. Cyflwynwyd y Llys Chwarter i Gymru yn sgil Deddfau Uno 1536 a 1543,[10] a chyflawnai amryw o swyddogaethau cyfreithiol a gweinyddol. Roedd gan bob sir ei lys chwarter, a byddai’r llys yn ymgynnull bedair gwaith y flwyddyn. Dyma’r llys barn a ddeliai gyda materion troseddol ynghyd â gweithredu fel fforwm gweinyddol y sir, gyda chyfrifoldeb dros lywodraeth leol hyd nes sefydlu’r cynghorau sir yn 1888.[11] Y Llys Chwarter oedd y llys canol o fewn hierarchaeth llysoedd prawf y gyfundrefn gyfreithiol droseddol yn y cyfnod yma. Dyma’r fforwm a brofai’r achosion hynny a haeddai eu profi gan reithgor ond nad oeddynt yn ddigon difrifol i’w profi yn y Sesiwn Fawr ac, yn ddiweddarach, y Brawdlys.[12]
11. Oddi tan y Llys Chwarter ceid llysoedd ynadon (petty sessions). Roedd y mwyafrif helaeth o fân achosion troseddol yn cael eu clywed yn y llysoedd ynadon. Ynadon lleyg fyddai’n gweinyddu cyfiawnder ym mhob achos hyd nes y daeth swydd yr ynad cyflogedig i fodolaeth yng nghanol y ddeunawfed ganrif i gymryd lle'r ynadon llygredig a oedd yn Llundain yn y cyfnod hwnnw.[13] Wedi ei benodi o rengoedd cyfreithwyr cymwys, lledodd yr arfer o gael ynad cyflogedig i ardaloedd poblog y tu allan i Lundain yn ystod y bedwaredd ganrif ar bymtheg. Yn wahanol i'r ynad lleyg, gallai’r ynad cyflogedig wrando ar achosion ar ei ben ei hun yn hytrach nag fel aelod o fainc. Er hyn, ynadon lleyg a geid yn gyffredinol trwy Gymru, a dim ond yn ardaloedd diwydiannol de Cymru y ceid dyrnaid o ynadon cyflogedig.
12. Gyda diddymiad y Sesiwn Fawr yn 1830, collodd Cymru ei hunaniaeth gyfreithiol bron yn llwyr.[14] Sefydlwyd dwy gylchdaith i wasanaethu’r Brawdlys yn ystod y bedwaredd ganrif ar bymtheg, sef cylchdaith y gogledd a Chaer, a chylchdaith y de (gyda Sir Fynwy yn rhan o gylchdaith Rhydychen). Dim ond mor ddiweddar â 1945 y cafwyd uno’r gogledd a’r de yn Gylchdaith Cymru a Chaer (ac eithrio Sir Fynwy, a barhaodd yn rhan o gylchdaith Rhydychen hyd at 1971), a thrwy hynny adfer rhyw lun ar weinyddiaeth unedig Gymreig ar gyfer y llysoedd.[15]
13. Bron yn llwyr, meddaf. Oherwydd, fel y dangosodd Yr Athro Thomas Watkin yn ei gyfrol feistrolgar, The Legal History of Wales, hyd yn oed yn ystod y bedwaredd ganrif ar bymtheg roedd anghenion neilltuol Cymru, ac yn enwedig yr iaith Gymraeg, yn gorfodi’r system gyfreithiol yng Nghymru i weithredu yn wahanol i’r hyn a wneid yn Lloegr. Cafwyd darpariaethau penodol ar gyfer penodi barnwyr a chanddynt hyfedr o’r Gymraeg, a bu’r iaith yn gatalydd pwysig ar gyfer cydnabod arwahanrwydd cyfreithiol Cymru.
14. Roedd y weithred o uno’r gylchdaith ar ddiwedd yr ail ryfel byd yn rhannol oherwydd twf y proffesiwn cyfreithiol yng Nghymru. Roedd gan y Bar bresenoldeb parhaol yng Nghymru ers diwedd y bedwaredd ganrif ar bymtheg, pryd y sefydlwyd y siambrau cyntaf yn Abertawe a Chaerdydd. Nid oedd mwy na llond dwrn o fargyfreithwyr yn cyd-ymarfer mewn unrhyw siambrau yn y cyfnod cynnar. Yn ystod yr ugeinfed ganrif, tyfodd y presenoldeb hwnnw yn raddol, ac, yna, yn ddramatig yn y cyfnod ar ôl i’r llywodraeth gynyddu cymorth cyfreithiol i gleientiaid ar ddiwedd y 1960au. Oherwydd datblygiad y proffesiwn cyfreithiol yng Nghymru, cafwyd ysgogiad i gael trefniadaeth Gymreig ar ei chyfer.
15. Efallai mai’r diwygiadau ar ddechrau’r 1970au a roddodd egni newydd yn y broses o adfeddiannu peth o’r hunaniaeth Gymreig i weinyddu cyfiawnder a gollwyd yn 1830. Dyma’r cyfnod pryd y diddymwyd y system lle y ceid tair haen o lysoedd troseddol, sef y llysoedd ynadon, y Llys Chwarter a’r Brawdlys, gan sefydlu’r system bresennol lle ceir llysoedd ynadon a Llysoedd y Goron.[16] Daeth y diwygiadau yn sgil argymhellion Comisiwn Brenhinol o dan gadeiryddiaeth yr Arglwydd Beeching.[17] Yn dilyn Adroddiad Beeching, byddai Llys y Goron, fel rhan o’r Goruchaf Lys Cyfiawnder, yn cymryd lle'r Brawdlys a’r llysoedd chwarter, gyda'r llysoedd ynadon yn parhau fel llysoedd ar wahân.[18] Yn ddiweddarach y cafwyd Adroddiad Syr Robin Auld, a arweiniodd at greu llys troseddol unedig a fyddai’n cynnwys llysoedd ynadon.[19]
16. Roedd gan ddiwygiadau Beeching ei oblygiadau Cymreig. Yng Nghymru, llwyddodd pwysau gwleidyddol a lobïo y tu ôl i’r llenni i sicrhau y byddai'r system newydd yn cael ei reoli o fewn uned weinyddol Cylchdaith Cymru a Chaer (gydag addasiadau) gyda'i bencadlys yng Nghaerdydd.[20] Roedd hwn yn gam pwysig gan ei fod yn cydnabod, i raddau, Cymru fel uned gyfreithiol ar gyfer gweinyddu cyfiawnder. Bellach, roedd yna bersonoliaeth Gymreig i’r gyfraith, o leiaf o ran gweinyddu’r llysoedd, ac yr oedd Caerdydd yn gweithredu fel pencadlys ar gyfer y pwrpas hwnnw. O hyn ymlaen, byddai pwyllgorau a chyfarfodydd y gylchdaith yn trafod polisi’r llysoedd o safbwynt Cymreig ac yn rhoi llais Cymreig i drafodaethau ar lefel ehangach. O ganlyniad, roedd y syniad o Gymru fel endid cyfreithiol yn medru esblygu’n raddol.
17. Bu datblygiadau pellach yng Nghymru a Lloegr yn fodd i feithrin, er yn aml yn anuniongyrchol, y syniad o hunaniaeth gyfreithiol Gymreig. Gyda chyflwyno darpariaethau Deddf Gweinyddu Cyfiawnder 1970, gallai'r Uchel Lys ymgynnull y tu allan i Lundain. Ymhen amser, byddai Birmingham, Manceinion a Chaerdydd yn gweithredu fel canolfannau datganoledig ar gyfer yr Uchel Lys. Roedd datganoli cyfreithiol yn dechrau cydio fel polisi wrth weinyddu cyfiawnder, polisi a oedd yn gweithredu’r egwyddor o ddod a llysoedd cyfiawnder yn nes at y bobl.
18. Ymhen amser, daeth y Llys Apêl i ddechrau ymgynnull y tu hwnt i Lundain, ac, fel canlyniad, daeth Caerdydd yn ganolfan ranbarthol iddo. Roedd datblygiadau eraill yn ystod chwarter olaf yr ugeinfed ganrif a oedd, i raddau, yn arwydd pellach o’r newid hinsawdd. Dechreuodd Arglwydd Prif Ustus Lloegr gyfeirio ato'i hun fel Arglwydd Prif Ustus Lloegr a Chymru (neu Gymru a Lloegr, fel y caiff ei ddisgrifio ar fur yn Llys y Goron Abertawe), datblygiad symbolaidd efallai, ond un a fyddai’n sbarduno newid mewn agwedd tuag at Gymru o fewn byd y gyfraith.
19. Yn ddiweddarach, cafwyd Llys Mercantilaidd i Gymru gyda’i bencadlys yng Nghaerdydd. Yr hyn a welwyd yn y blynyddoedd cyn dyfod datganoli gwleidyddol oedd datganoli graddol yng ngweinyddiaeth y system gyfreithiol. Tyfodd y cysyniad o weinyddiaeth Gymreig ar gyfer y llysoedd a’r proffesiwn cyfreithiol. Os mai Seisnig oedd cynnwys a sylwedd y gyfraith o hyd i raddau helaeth, roedd gan y weinyddiaeth rhyw gymaint o ddylanwad ar Gymreigio’r ffurf o’i weinyddu.
20. Wrth gwrs, wedi dyfodiad y Cynulliad Cenedlaethol, cafodd y broses o greu strwythurau cyfreithiol Cymreig ysgogiad sylweddol. Roedd Deddf Llywodraeth Cymru 2006, wrth iddo gydnabod Cynulliad Cenedlaethol Cymru fel deddfwrfa, yn codi cwestiynau pellach ynglŷn â gweinyddu cyfiawnder yng Nghymru. Roedd angen i’r gyfundrefn gyfiawnder ymateb ac addasu i’r cyfansoddiad newydd, ac i ddatblygu strwythurau a fyddai’n briodol ar gyfer y Gymru gyfoes. Gyda Cymru yn wynebu dyfodol lle bydd deddfau Cymru yn gwahaniaethu fwyfwy oddi wrth ddeddfau a weithredir yn Lloegr, mae’r angen i’r gyfundrefn gyfreithiol ymdrin yn briodol a’r gwahaniaethu hwn yn amlwg.
Y System Gyfiawnder yng Nghymru heddiw
21. Cafwyd ymateb cadarnhaol a blaengar i ddatblygiad datganoli yng Nghymru gan y farnwriaeth, a gwelwyd proses o addasu strwythurau a threfniadau cyfreithiol fel eu bod yn gweithredu’n briodol o fewn terfynau’r cyfansoddiad a’r awdurdodaeth bresennol.[21]
22. Yr angen i gael mynegiant cynhenid Cymreig i’r system gyfreithiol yng Nghymru sydd wrth wraidd yr ymadrodd ‘Cymru’r Gyfraith’. Mae’r ymadrodd yn crisialu’r cysyniad o adfer hunaniaeth gyfreithiol Gymreig. I Syr Roderick Evans, mae Cymru’r Gyfraith, o gyrraedd ei lawn botensial, yn cynnwys yr elfennau hyn:
‘(a) rhoi’n ôl i Gymru’r swyddogaeth o lunio deddfau; (b) datblygu yng Nghymru drefn i weinyddu holl agweddau cyfiawnder, er mwyn gwasanaethu anghenion cymdeithasol ac economaidd Cymru a’i phobl; (c) datblygu yng Nghymru sefydliadau a chyrff proffesiynol a fydd yn rhoi strwythur gyrfa addas ar gyfer pobl sydd am ddilyn gyrfa yn y gyfraith neu mewn meysydd perthynol yng Nghymru; (ch) gwneud yn siŵr fod y gyfraith, a’r gwasanaethau cyfreithiol, o fewn cyrraedd hwylus i bobl Cymru; (d) datblygu trefn a fydd yn gallu ymdopi a defnyddio’r Gymraeg a’r Saesneg mor rhwydd â’i gilydd, fel bod y Gymraeg a’r Saesneg yn cael eu trin yn gyfartal wrth weinyddu cyfiawnder yng Nghymru.’[22]
23. Yn sgil datganoli, daeth Cymru yn uned gyfreithiol weinyddol o fewn awdurdodaeth Cymru a Lloegr ar gyfer gweinyddiaeth y llysoedd. Un o’r newidiadau mwyaf arwyddocaol wrth hyrwyddo unoliaeth gyfreithiol Gymreig oedd creu Gwasanaeth Llysoedd Ei Mawrhydi yng Nghymru yn 2005. Bryd hynny, daeth y pedwar Pwyllgor Llysoedd Ynadon Cymru at ei gilydd gyda hen Gylchdaith Cymru a Chaer i greu gweinyddiaeth unedig. Yna, yn 2007, aeth Swydd Gaer yn rhan o Gylchdaith Gogledd Lloegr, a rhoddwyd y gorau i’w gweinyddu ochr yn ochr â Chymru. Roedd bellach undod cyfreithiol mor belled ag yr oedd gweinyddu’r llysoedd yng Nghymru.
24. O ganlyniad i hyn, crëwyd swydd Barnwr Llywyddol i Gymru, a barnwriaeth ac ynadaeth Gymreig. Mae sefydliadau cyfreithiol Cymreig eraill wedi datblygu o ganlyniad, gan gynnwys Cymdeithas y Barnwyr yng Nghymru a Fforwm Cadeiryddion Mainc Ynadon Cymru.[23] Sefydlwyd swyddi neilltuol o fewn y farnwriaeth, megis y Barnwr Siawnsri a’r Barnwr Masnach, i oruchwylio gwaith y llysoedd mewn meysydd cyfreithiol arbennig. Roedd y proffesiwn cyfreithiol hithau hefyd yn ymateb i’r newidiadau hyn trwy greu cymdeithasau arbenigol cenedlaethol megis Cymdeithas Cyfraith Gyhoeddus a Hawliau Dynol Cymru, a Chymdeithas Cyfraith Fasnach Cymru. Yn y cyfamser, roedd deddfau Llundain hefyd yn creu swyddi cyfreithiol a lled-gyfreithiol neilltuol ar gyfer Cymru.[24]
25. Efallai mai sefydlu’r Llys Gweinyddol yng Nghaerdydd yn 1998 oedd un o’r datblygiadau cynnar mwyaf arwyddocaol wrth hyrwyddo anghenion cyfreithiol Cymru yn sgil datganoli. O hyn ymlaen, byddai modd i adolygiadau barnwrol oedd yn ymwneud â gweithrediadau’r Cynulliad Cenedlaethol i’w datrys yng Nghymru. Sefydlwyd y llys hwn heb yr angen am ddeddfwriaeth- penderfyniad gweinyddol yn unig ydoedd. Yr oedd sefydlu’r Llys Gweinyddol yng Nghymru yn ymateb i’r ddadl y dylai achosion sy’n herio penderfyniadau gweinyddol neu wleidyddol a gymerir yng Nghymru gael eu trin a’u clywed yng Nghymru pan mae hynny’n bosibl, gan alluogi pobl Cymru ddwyn eu Llywodraeth i gyfrif yn eu gwlad eu hunain. Yn ddiweddarach, gwelwyd y Llys Gweinyddol ei hun yn cadarnhau ac yn ategu pwysigrwydd sicrhau bod achosion cyfreithiol sy’n ymwneud â Chymru’n cael eu clywed yn gyson yng Nghymru.[25]
26. Pa fodd bynnag, pan sefydlwyd y Llys Gweinyddol yng Nghymru, nid oedd yna swyddfa yng Nghaerdydd i reoli a gweinyddu busnes y llys. Golygai hyn nad oedd swyddfa yng Nghymru a fyddai’n sicrhau fod achosion Cymreig yn cael eu prosesu a’u rhestru yng Nghymru, a’u clywed yn y Llys Gweinyddol Cymreig. Roedd y ddogfennaeth yn cael ei thrafod a’i rheoli o swyddfa yn Llundain, ac roedd hyn yn tanseilio tipyn ar effeithiolrwydd y Llys Gweinyddol Cymreig. Pa fodd bynnag, o’r diwedd, cafwyd ymateb i’r broblem. Yn Ebrill 2009, sefydlwyd swyddfa weinyddol barhaol yng Nghaerdydd ar gyfer y Llys Gweinyddol. Canfyddiad un barnwr blaenllaw oedd: ‘one of the lessons to be learned from this experience is that the decentralisation of a court can not succeed unless it is accompanied by the necessary infrastructure to ensure its proper functioning.’[26]
27. Nid y Llys Gweinyddol fu’r unig fforwm cyfreithiol a ddioddefai o ddiffyg strwythur trefniadol priodol ar dir a daear Cymru. Er mor galonogol fu ymweliadau’r Llys Apêl (yr adran sifil a throseddol) a Chymru ers 1998, wrth iddo hyrwyddo’r nod o ddatganoli cyfreithiol, ni fu ganddo swyddfa yng Nghaerdydd i sicrhau fod gwaith y llys yn cael ei drefnu a’i reoli yn effeithiol. I Lundain yr anfonir apeliadau i’w prosesu, ac nid yw’r weinyddiaeth yno yn ddigon cydwybodol wrth geisio sicrhau fod y Llys Apêl, wrth ymgynnull yng Nghaerdydd, yn clywed apeliadau o Gymru (holl bwrpas datganoli cyfreithiol!). Gellir dweud yr un peth am yr Uchel Lys. Mae’r weinyddiaeth o hyd yn cael ei ganoli yn Llundain, ac y mae hyn yn atal effeithiolrwydd y system ac yn ymyrryd a’r egwyddor o sicrhau fod achosion ac apeliadau Cymru yn cael eu penderfynu yng Nghymru.[27]
28. Fel y dywedodd Syr Roderick Evans:
‘Er mwyn i eisteddiadau’r Llys Apêl a’r Llys Gweinyddol yng Nghymru fod yn effeithlon, rhaid cryfhau’r trefniadau ar gyfer cynnal y llysoedd hyn. Y lleiaf sydd angen ei wneud yw gwella’r trefniadau ar gyfer dynodi achosion o Gymru a’u rhestru yng Nghymru, ond mae’n annhebygol y bydd hynny ynddo’i hun yn ddigon. Yn fy marn i, yr hyn sydd ei angen yw swyddfeydd yng Nghaerdydd i gefnogi gwaith y llysoedd hyn. Byddai’r rhain yn sicrhau bod y gwaith o Gymru’n cael ei gyflawni’n effeithlon yng Nghymru. Byddai hefyd yn creu yng Nghymru’r swyddi a’r strwythurau gyrfa sy’n gysylltiedig â’r gwaith hwn.’[28]
29. Sefydlwyd tribiwnlysoedd neilltuol Cymreig, megis Tribiwnlys Anghenion Addysg Arbennig Cymru a Thribiwnlys Adolygu Iechyd Meddwl Cymru, datblygiadau a oedd yn deillio’n uniongyrchol o bwerau datganoledig y Cynulliad Cenedlaethol. Mae’r angen i sicrhau annibyniaeth y tribiwnlysoedd Cymreig trwy warantu hyd braich rhyngddynt a Llywodraeth y Cynulliad a’i hadrannau yn un y pwysleisir yn aml.[29] Gan mai penderfyniadau’r Llywodraeth yng Nghaerdydd sydd yn cael eu herio gerbron y tribiwnlysoedd hyn, rhaid sicrhau fod y tribiwnlysoedd yn annibynnol ac yn ymddangos yn rhydd o unrhyw ymyrraeth wleidyddol. Mae creu prosesau annibynnol a thryloyw o wneud penodiadau ar gyfer tribiwnlysoedd datganoledig hefyd yn gwbl hanfodol.
30. Bu peth anesmwythyd ynglŷn â gweinyddiaeth tribiwnlysoedd Cymru. Ceir brodwaith o wahanol dribiwnlysoedd, gyda thribiwnlysoedd datganoledig yn cael eu gweinyddu gan wahanol adrannau Llywodraeth Cynulliad Cymru ac awdurdodau lleol, a thribiwnlysoedd nad ydynt wedi’u datganoli’n cael eu gweinyddu gan Wasanaeth Tribiwnlysoedd y Deyrnas Unedig neu adrannau Llywodraeth y Deyrnas Unedig. Nid yw Gwasanaeth Tribiwnlysoedd y Deyrnas Unedig yn trin Cymru fel uned weinyddol, ac y mae hyn yn anghyson â phatrwm cyffredinol gweinyddiaeth y llysoedd.
31. Yn wir, mae’r angen hwn yn cryfhau’r ddadl dros sefydlu gweinyddiaeth gyfiawnder unedig, annibynnol a chynhenid Gymreig.[30] Trwy greu gweinyddiaeth unedig ar gyfer y llysoedd a’r tribiwnlysoedd, mae modd datblygu system a fydd yn fwy integreiddiedig ac effeithiol o ran gweinyddu a’r defnydd o adnoddau. Law yn llaw a hyn, byddai angen sefydlu Comisiwn Penodiadau Barnwrol penodedig i Gymru i sicrhau annibyniaeth a chadarnhau hygrededd y drefn o benodi barnwyr.[31] Yn wir, mae’r drafodaeth ynglŷn â gweinyddu cyfiawnder ar gyfer Cymru yn codi cwestiynau ehangach ynglŷn â gweinyddiaeth yng Nghymru yn gyffredinol, gan gynnwys y gwasanaeth sifil.
32. Mae’n bwysig ein bod yn cofio cyd-destun y drafodaeth hon. Roedd refferendwm y 3ydd o Fawrth 2011 yn cadarnhau ac yn datblygu swyddogaeth Cynulliad Cenedlaethol Cymru fel gwneuthurwr cyfreithiau primaidd, neu ddeddfwrfa, ar gyfer Cymru. Roedd y darpariaethau eraill yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 eisoes wedi sicrhau gwahaniaeth cyfansoddiadol rhwng Llywodraeth Cymru a’r Cynulliad Cenedlaethol.
33. Dywedodd Carwyn Jones, wrth son am oblygiadau cyfreithiol datganoli, ‘Mae hyn wedi arwain at yr angen am sefydliadau cyfiawnder sy’n cael eu rheoli’n lleol, sy’n ymateb i anghenion Cymru ac sy’n gyfarwydd â’r gyfraith fel y mae’n gymwys i Gymru. Byddai Llywodraeth Cynulliad Cymru yn croesawu camau pellach i’r cyfeiriad hwn’.[32]
34. Mae datganoli gwleidyddol yng Nghymru wedi ysgogi trafodaeth o fewn y gymuned gyfreithiol ar sut y dylai’r gyfundrefn gyfiawnder ymateb i’r newid cyfansoddiadol. Ni fu trafodaeth fel yma ers canrifoedd, ac y mae’n gydnabyddiaeth o bwysigrwydd y newid cyfansoddiadol a natur a goblygiadau cyfreithiol y newid hwnnw. Yn anad dim, democrateiddio llywodraethu a deddfu ar gyfer Cymru a wnaeth datganoli. Yn ei sgil, roedd cydnabod yr angen am systemau a sefydliadau cyfreithiol priodol i gynnal y broses ddemocrataidd yn gwbl naturiol a synhwyrol.
35. Gellir crynhoi'r hyn a olygir fel ‘awdurdodaeth i Gymru’ fel hyn: mewn cyfansoddiad democrataidd, lle ceir gwahaniaeth cyfansoddiadol (waeth pa mor ffurfiol neu anffurfiol) rhwng y ddeddfwrfa a’r llywodraeth (neu’r weithrediaeth), y mae gan y farnwriaeth ei swyddogaeth o fewn y cyfansoddiad. Dyma drydedd ystâd y cyfansoddiad. Mae hyn yn wir hyd yn oed ym Mhrydain, lle y ceir yr egwyddor o oruchafiaeth seneddol, a lle nad oes gwahaniaeth swyddogol rhwng y pwerau (separation of powers). [33]
36. Yn wahanol i’r Alban a Gogledd Iwerddon, nid oes gan Gymru ei hawdurdodaeth ei hun, er bod ganddi ei llywodraeth a’i deddfwrfa ei hun.[34] Hynny yw, nid oes gan Gymru ei system gyfreithiol na’i barnwriaeth ei hun. Nid oedd darpariaethau yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 ar gyfer creu system gyfiawnder i Gymru, law yn llaw a chynyddu pwerau deddfu'r Cynulliad Cenedlaethol. Mae Cymru yn parhau yn rhan o awdurdodaeth unedig Cymru a Lloegr. Yn hyn o beth, mae datblygiad y cyfansoddiad yng Nghymru yn anghyflawn ac yn anghyson a gweddill y Deyrnas Unedig.
37. Dywedir, weithiau, fod Cymru yn awdurdodaeth sy’n raddol ymddangos.[35] Beth yn union yw awdurdodaeth? Bu llawer yn ceisio cynnig diffiniad academaidd o’i brif nodweddion wrth ystyried y sefyllfa yng Nghymru.[36] Gellir dweud nad yw’r syniad o ‘awdurdodaeth’ yn rhywbeth pendant, unffurf, a gall awdurdodaethau wahaniaethu gan ddibynnu ar yr amgylchiadau penodol. Ond ymysg y nodweddion y dylid eu disgwyl, dywedir mai’r rhai amlycaf yw: tiriogaeth ddiffiniedig; corff o gyfreithiau cynhenid; sefydliadau cyfreithiol a chyfundrefn llysoedd. Nid oes angen ymhelaethu gormod ar y ddwy nodwedd gyntaf. Mae ffiniau tiriogaethol Cymru yn glir ac mae gan Gymru ei deddfwrfa sydd yn creu cyfreithiau sylfaenol. Beth, felly, am y sefydliadau cyfreithiol a’r gyfundrefn llysoedd? Pa newidiadau pellach a fyddai eu hangen cyn y medrid dweud fod Cymru yn awdurdodaeth?
38. Er mwyn creu awdurdodaeth Gymreig a fyddai’n ymdebygu i awdurdodaethau eraill y Deyrnas Unedig, ac yn enwedig Gogledd Iwerddon, byddai angen y sefydliadau hyn i Gymru:
- Uchel Lys parhaol yng Nghymru;
- Llys Apêl barhaol yng Nghymru;
- Barnwriaeth Gymreig dan arweiniad (er mwyn cysondeb o fewn y cyfansoddiad Prydeinig) Arglwydd Brif Ustus Cymru;
- Proffesiwn cyfreithiol Cymreig
- Rheolaeth Cynulliad Cenedlaethol Cymru dros yr Heddlu a Charchardai yng Nghymru
Manteision/rhwystrau/costau/goblygiadau ymarferol
Rhwystrau?
39. Nid oedd canlyniad refferendwm Mawrth 2011 yn gwneud unrhyw wahaniaeth sylfaenol i weinyddu cyfiawnder yng Nghymru, gan nad yw gweinyddu cyfiawnder, hyd yma, yn faes sydd wedi ei datganoli. Nid oedd darpariaethau penodol yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 ar gyfer creu system gyfiawnder i Gymru, law yn llaw, megis, a chynyddu pwerau deddfu'r Cynulliad Cenedlaethol. Wrth gwrs, gall y Cynulliad geisio am fwy o bwerau, gam wrth gam, dros agweddau o’r system cyfiawnder. Ond, yn syml, mae Cymru yn parhau yn rhan o awdurdodaeth unedig Cymru a Lloegr.
40. Roedd Adroddiad Confensiwn Cymru Gyfan wedi dod i’r casgliad nad oedd creu awdurdodaeth i Gymru yn angenrheidiol cyn y byddai’n bosibl symud i ran 4 o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006, a chreu deddfwrfa gyflawn.[37] Hynny yw, nid oedd creu awdurdodaeth yn amod i atgyfnerthu pwerau deddfu y Cynulliad Cenedlaethol. Ar y llaw arall, nid yw awdurdodaeth o anghenraid yn ddibynnol ar fodolaeth deddfwrfa - wedi’r cwbl, roedd yr Alban yn awdurdodaeth am ganrifoedd cyn iddi adfer ei senedd yn 1999. Parhaodd Gogledd Iwerddon yn awdurdodaeth yn y blynyddoedd 1972-1999 wedi diddymu y senedd cyntaf (parliament).
41. Gellir crynhoi’r prif ddadleuon a glywir yn erbyn sefydlu awdurdodaeth i Gymru wrth gyfeirio atynt fel dadleuon technegol-gyfreithiol, y ddadl dros raddol-esblygiad, y ddadl ddaearyddol a demograffig, a’r ddadl hanesyddol. Efallai mai Jack Straw, pan oedd yn Arglwydd Ganghellor, lwyddodd i fynegi a chrynhoi’r dadleuon yn erbyn creu awdurdodaeth Gymreig mewn darlith i Gymdeithas y Cyfreithwyr yng Nghaerdydd rai blynyddoedd yn ôl.[38]
42. Mae’r dadleuon technegol-gyfreithiol yn niferus ac yn codi bwganod technegol a all godi braw ar leygwyr nad oes ganddynt gefndir cyfreithiol. Er engrhaifft, codir cwestiynau ynglŷn â’r hyn fyddai statws dyfarniadau llys yn Lloegr ar lysoedd Cymru, petai Cymru yn awdurdodaeth ar wahân, a’r sefyllfa vice-versa hefyd. Hynny yw, sut y byddai’r fath newid yn effeithio ar y modd y byddai athrawiaeth cynsail yn cael ei weithredu, er enghraifft? Fel y gofynodd Straw:‘A fyddai penderfyniadau llysoedd Lloegr yn dod yn rhai perswadiol yn unig mewn achosion Cymreig, yn hytrach na rhai rhwym mewn cyfraith, er enghraifft? A fyddai angen datblygu proffesiwn cyfreithiol ar wahân, gyda’i systemau ei hun i reoleiddio’r proffesiwn hwnnw? A allai dyfarniadau Cymreig gael eu gorfodi yn erbyn diffynyddion Seisnig, neu a ellid cyflwyno achosion Cymreig yn Lloegr?’[39]
43. Yn y man, cawn ystyried dilysrwydd y gofidiau hyn trwy gyfeirio at awdurdodaeth arall o fewn y Deyrnas Unedig. Ond mae’n briodol nodi mai Goruchaf Lys y Deyrnas Unedig yw’r Llys Apêl uchaf ar gyfer llysoedd holl awdurdodaethau’r Deyrnas Unedig, ac yma, fel arfer, y bydd cwestiynau cymhleth cyfreithiol sydd yn esgor ar gynsail cyfreithiol newydd a phwysig yn cael eu penderfynu. Byddai’r awdurdodaeth Gymreig yn dilyn y cynseiliau a osodid gan y Goruchaf Lys, a hyd yn oed os mai perswadiol fyddai statws penderfyniadau’r llysoedd apêl Seisnig yng Nghymru, nid yw hynny yn creu unrhyw argyfwng cyfreithiol o gwbl. Mae’n sicr y byddai barnwyr Cymru yn talu sylw dyledus a phriodol o ddyfarniadau Lloegr, ac yn eu dilyn lle bo hynny er lles cyfiawnder. Dyna’r arfer ar hyn o bryd o fewn awdurdodaethau y Deyrnas Unedig, sef talu sylw dyledus i ddyfarniadau traws-awdurdodaethol sydd yn cynnig cynsail addas i’r amgylchiadau.
44. Yr ymateb syml a chryno i lawer o’r cwestiynau hyn yw y bydd materion technegol, gan gynnwys gorfodi dyfarniadau ar draws ffiniau awdurdodaethol, yn cael eu datrys yn yr un modd ag y maent yn cael eu datrys heddiw rhwng awdurdodaethau Lloegr (a Chymru), yr Alban a Gogledd Iwerddon. Bydd modd llunio datrysiad a fyddai’n briodol ac addas ar gyfer Cymru a’i pherthynas a holl awdurdodaethau eraill y wladwriaeth.
45. Yn ychwanegol i bryderon technegol, pwysleisiodd Straw fanteision symud gan bwyll bach yn hytrach na cheisio symud ymlaen yn rhy gyflym. Pragmatiaeth gyfansoddiadol sydd yn sail i’r ddadl hon, sef y dylid caniatáu i brosesau esblygu yn naturiol mewn ymateb i’r sefyllfa ar y pryd. Mae hon yn ddadl sydd yn annog, ‘datblygiad mwy o hunaniaeth i’r system Gymreig yn organaidd, gan adeiladu ar yr hyn sydd wedi bod yn digwydd eisoes yn ystod y 10 mlynedd diwethaf, ond o fewn awdurdodaeth gyffredin.’[40] Wrth gwrs, gellir beirniadu’r math hwn o agwedd gan ei fod, yn ei hanfod, yn adweithiol ac yn ymateb i newidiadau yn hytrach nag yn cynnig gweledigaeth sydd yn flaengar ac yn paratoi i’r dyfodol. Gan fod esblygiad democratiaeth Cymru yn sicr o barhau, ac mai siwrnai di-droi’n ôl yw datganoli, dylid datblygu model o weinyddu cyfiawnder i Gymru sydd yn edrych ymlaen at y dyfodol yn hytrach nag ymateb i’r presennol yn unig.
46. Dadl arall yn erbyn awdurdodaeth Gymreig yw'r ddadl ddaearyddol a demograffig. Agosatrwydd daearyddol a chymdeithasol Cymru i Loegr, a natur tirwedd a demograffi Cymru yw sail ei ddadl. Mae pobl gogledd Cymru yn agos i ddinasoedd gogledd-orllewin Lloegr ac yn ymwneud â hwy yn gyson. Mae pobl y Canolbarth yn dueddol o droi tua threfi a dinasoedd canolbarth Lloegr er mwyn masnachu a siopa. Oherwydd maint dinasoedd de Cymru, ni cheir yr un tueddiad i droi i Loegr, er bod cryn gysylltiad rhwng pobl y De a dinas Bryste. Ar yr un pryd, oherwydd rhesymau daearyddol, nid oes gan bobl y gogledd gymaint o gysylltiad gyda dinasoedd a phobl y de. Mae’r ffin rhwng Cymru a Lloegr yn un sydd yn bod yn wleidyddol a diwylliannol, efallai, ond nid yw’r ffin yn bod yn economaidd nac, i raddau helaeth, yn gymdeithasol. Mae’r patrwm hwn yn wahanol i, dyweder, yr Alban, lle ceir ardal eang a thenau ei phoblogaeth o boptu i’r ffin rhwng yr Alban a Lloegr, a thros gant o filltiroedd yn gwahanu prif ardaloedd poblog gogledd Lloegr a chanolbarth yr Alban.[41]
47. Ymysg y dadleuon a gyflwynir dros drin Cymru yn wahanol i’r Alban a Gogledd Iwerddon, y ddadl hanesyddol yw’r un amlycaf. Wrth gyfeirio at sefyllfa'r Alban, dywedodd Jack Straw,‘Gan fod hanes y cysylltiadau a’r datblygiadau o fewn a rhwng Cymru a Lloegr mor wahanol i’r rhai rhwng yr Alban a Lloegr, ni fyddai dwyn cymariaethau â’r Alban yn debygol o fod yn briodol. Y gwahaniaeth pwysicaf yw na fu system farnwriaeth yr Alban erioed yn rhan o system Loegr, hyd yn oed ar ôl Deddf Uno 1707. Mae ei sefydliadau barnwrol a’r proffesiwn cyfreithiol, ynghyd â llawer o agweddau eraill ar ei bywyd cenedlaethol, wedi parhau ar wahân. Am resymau sy’n ddealladwy i bawb, nid dyna fu’r achos yng Nghymru.’[42]
48. Dyma ddadl sydd yn pwysleisio diffyg traddodiad a diffyg hanes cyfreithiol. Dadl arall a glywir yw’r ddadl cynaladwyedd: hynny yw, fod Cymru yn rhy fach i fod yn awdurdodaeth ar wahân i Loegr. O ran y dadleuon nad oes yna’r traddodiad na’r sefydliadau cyfreithiol na’r boblogaeth i gynnal awdurdodaeth Gymreig, dywedodd Syr Malcolm Pill rai pethau diddorol ynglŷn â gallu Caerdydd i wasanaethu fel prifddinas a phencadlys unrhyw awdurdodaeth Gymreig:
‘It is a city that has developed comparatively recently and has neither the population nor presitge, nor the legal traditions of Edinburgh or Belfast. Meeting with Scots and Northern Ireland lawyers makes one aware of our comparative lack of pedigree and experience in this field...a tradition of judicial separateness, and of dealing with a devolved administration, requires skills which cannot, however, cannot be acquired in a moment’.[43]
49. Gan dderbyn cywirdeb y datganiad fod gan yr Alban ddiwylliant cyfreithiol a chyfundrefn gyfreithiol gynhenid a oroesodd Deddf Uno 1707, ac, felly, fod gan y ddadl hanesyddol beth dilysrwydd wrth gymharu Cymru gyda’r Alban, a yw’r un peth yn wir wrth gymharu Cymru gyda Gogledd Iwerddon?
Gogledd Iwerddon
50. Er mwyn gwyntyllu dilysrwydd rhai o’r dadleuon yn erbyn yr awdurdodaeth Gymreig, ac er mwyn canfod yr hyn fyddai’r awdurdodaeth Gymreig yn ei gynnig i fywyd Cymru, rhaid ystyried y strwythurau cyfreithiol a geir o fewn cenhedloedd datganoledig eraill y Deyrnas Unedig. Mae gan yr Alban a Gogledd Iwerddon y strwythurau a’r sefydliadau cyfreithiol a gysylltir gyda’r syniad o awdurdodaeth. Tybed a ydynt yn cynnig modelau ar gyfer anghenionr awdurdodaeth arfaethedig Gymreig?
51. Mae Gogledd Iwerddon yn cynnig cymhariaeth ddiddorol ar sawl lefel. Yn gyntaf, o ran ei maint: mae gan Ogledd Iwerddon boblogaeth o tua 1.7 miliwn, tra bod gan Gymru boblogaeth o tua 3 miliwn. Mae mwy o bobl yn byw o fewn ffiniau'r hen Sir Forgannwg a’r hen Sir Fynwy nag sydd yn byw yng Ngogledd Iwerddon i gyd. O’r safbwynt hanesyddol, nid oedd Gogledd Iwerddon yn awdurdodaeth a chanddi sefydliadau cyfreithiol cynhenid cyn 1920. Yn wir, nid oedd Gogledd Iwerddon yn bod fel endid gwleidyddol cyn 1920, ac, o ran gweinyddu cyfiawnder, nid oedd naw sir Ulster yn ddim ond ardal o awdurdodaeth Iwerddon o fewn y Deyrnas Unedig.
52. Ymateb i argyfwng gwleidyddol yn y cyfnod rhwng 1920 a 1925 oedd creu Gogledd Iwerddon, sef cyfaddawd rhwng dyheadau cenedlaetholgar mwyafrif pobl Iwerddon (a’r mwyafrif ohonynt yn Gatholigion) a dymuniad lleiafrif (Protestannaidd fel arfer) a oedd am aros o fewn y Deyrnas Unedig.[44]
53. Mewn ymateb i ddyhead y mwyafrif yn Iwerddon o blaid hunanlywodraeth y cafwyd ymgyrch gan leiafrif unoliaethol dros arwahanrwydd Ulster.[45] Efallai mai yn 1916 y cafwyd yr awgrym am y tro cyntaf y byddai chwech o siroedd talaith Ulster yn cael eu heithrio o’r drefniadaeth ar gyfer gweddill Iwerddon - ar y dechrau, y syniad oedd y byddant yn cael eu llywodraethu yn uniongyrchol o Lundain.[46] Bryd hynny, roedd dyfodol hir dymor y chwe sir neilltuedig heb ei benderfynu’n iawn. Ar ôl y rhyfel Byd Cyntaf, pan gododd sefyllfa Iwerddon i frig yr agenda gwleidyddol unwaith eto, cafwyd cynllun a oedd yn golygu y byddai Iwerddon gyfan yn cael ffurf ar hunanlywodraeth, ond wedi ei rhannu yn ddau ranbarth gyda dwy ddeddfwrfa ar wahân. Yn y cyfnod allweddol hwn rhwng 1918 a 1920, a arweiniodd at Ddeddf Llywodraeth Iwerddon 1920, y lluniwyd elfennau hanfodol y cyfansoddiad newydd.[47]
54. Roedd Deddf Llywodraeth Iwerddon 1920 yn creu dwy awdurdodaeth a chanddynt raddau helaeth o hunanlywodraeth - sef Iwerddon Ddeheuol yn y de (yn 1922, crëwyd Gwladwriaeth Rydd Iwerddon i gymryd lle’r endid hwn yn dilyn y cadoediad ar derfyn y Rhyfel Cartref yn Iwerddon), a Gogledd Iwerddon yn y gogledd-ddwyrain. Roedd y chwe sir i ffurfio’r rhanbarth Protestannaidd yn Ulster. Roedd Gogledd Iwerddon i gael deddfwrfa bicameral (dau dy, tŷ’r cyffredin a senedd, yn ôl y patrwm Prydeinig), a’i llywodraeth ei hun. Yn Chwefror 1920, hawliodd yr unoliaethwyr yno y dylent gael awdurdodaeth ar wahân gyda’u barnwyr eu hunain, a hynny a fu.[48] Roedd yr hyn a sefydlwyd yn ffurf o ddatganoli: ‘the scheme of the Act of 1920 was to place matters that pertained only to Northern Ireland within the legislative competence of the new Parliament and to reserve matters which concerned the United Kingdom as a whole.’[49]
55. Y bwriad gwreiddiol oedd y byddai cyngor yn cael ei sefydlu ar gyfer Iwerddon gyfan i drafod materion a oedd yn berthnasol i Iwerddon i gyd, a byddai’r cyngor hwn yn gyfrwng i feithrin ysbryd o undod a chydweithredu o fewn Iwerddon. Y gobaith oedd y byddai’r cyngor yn braenaru’r tir ar gyfer uno Iwerddon o dan un senedd ac un awdurdodaeth maes o law. Yn ogystal, byddai yna gynrychiolaeth o Iwerddon yn Senedd Westminster, gan mai ffurf ar ddatganoli, nid hunanlywodraeth gwirioneddol, oedd model 1920, ac roedd sofraniaeth wleidyddol yn parhau yn Llundain. Y weledigaeth gyfansoddiad o dan Ddeddf Llywodraeth Iwerddon 1920, felly, oedd y byddai’r ddwy Iwerddon yn rhanbarthau datganoledig o fewn y Deyrnas Unedig ac yn rhan o’i hymerodraeth, gyda swyddogion y goron, o dan arweiniad Arglwydd Raglaw Iwerddon, yn gweithredu o Gastell Dulyn. Ond, roedd Deddf 1920 yn cynnig ateb gwleidyddol diffygiol gan nad oedd Iwerddon rydd am ymyrraeth Prydain, ac nid oedd Gogledd Iwerddon am na hunanlywodraeth nac ymyrraeth Dulyn chwaith.
56. Yn y cyfamser, yn 1921, rhoddwyd rhywfaint o reolaeth dros yr heddlu yn y dalaith yn nwylo llywodraeth Gogledd Iwerddon. Roedd y modd y rheolid yr heddlu yno’n bwnc dadleuol, ac yn enwedig ymddygiad y ‘Specials’, sef llu o wirfoddolwyr Protestannaidd a sefydlwyd yn 1920 i gadw’r heddwch ac i wrthwynebu Byddin Weriniaethol Iwerddon, a oedd yn arwain y gwrthryfel yn erbyn cyfansoddiad 1920. Ym Mawrth 1922, pryd y diddymwyd Cwnstablriaeth Frenhinol Iwerddon,[50] crëwyd Cwnstablriaeth Frenhinol Ulster.[51]
57. Erbyn 1922, roedd yr hollt rhwng Gogledd Iwerddon a gweddill Iwerddon yn dwysau wrth i anfodlonrwydd gyda chyfansoddiad 1920 ymysg y gweriniaethwyr Gwyddelig arwain at ryfela. Roedd nifer o wleidyddion yr Iwerddon Ddeheuol yn wrthwynebus i gyfansoddiad 1920, a oedd, yn eu barn hwy, yn cadw gormod o awdurdod yn nwylo senedd a llywodraeth Prydain. Ni ddaeth Cyngor Iwerddon i fodolaeth o gwbl, ac fe chwalwyd y cynllun gwreiddiol a ragwelai gydweithredu rhwng y ddau ranbarth.
58. Yn 1922, cafwyd y cytundeb newydd rhwng Prydain ac Iwerddon a greodd Wladwriaeth Rydd Iwerddon, cytundeb a sicrhaodd yr hawl i chwe sir y gogledd-ddwyrain i eithrio o’r darpariaethau ar gyfer y wladwriaeth newydd a pharhau yn rhan o’r Deyrnas Unedig. Roedd y cyfansoddiad hwn yn rhoi statws dominiwn i Wladwriaeth Rydd Iwerddon, a oedd yn golygu fod y Wladwriaeth Rydd bellach yn ymadael a’r Deyrnas Unedig. Roedd iddi statws tebyg i Ganada, Awstralia a Seland Newydd, ac ni fyddai ganddi hi gynrychiolaeth yn Senedd Llundain. Roedd Gogledd Iwerddon, fodd bynnag, i barhau yn rhan o’r Deyrnas Unedig, a’i senedd yn ddarostyngedig i senedd Llundain. Diddymwyd swydd yr Arglwydd Raglaw, a phenodwyd Governor General, sef Llywodraethwr-Cyffredinol ar gyfer Gogledd Iwerddon. Roedd arwyddocâd pellgyrhaeddol i ddyfodol Iwerddon o dan delerau’r cytundeb hwn. Meddai un arbenigwr, ‘The Government of Ireland Act envisaged an eventual untied Ireland within the United Kingdom; but the Treaty resulted in the secession of the Irish Free State from the United Kingdom and, from a Unionist perspective, in the artificial partition of the British Isles’.[52] Erbyn 1925, roedd Gogledd Iwerddon yn endid cyfansoddiadol cwbl ar wahân i weddill Iwerddon- roedd y rhaniad yn realiti cyfansoddiadol ac iddo oblygiadau hir dymor.
59. Beth oedd y sefydliadau cyfreithiol yn Belffast, dinas bwysig ddiwydiannol a fyddai’n ganolbwynt y dalaith, cyn 1920? Roedd Belffast wedi tyfu yn gyflym fel dinas ddiwydiannol bwysig yn ystod y bedwaredd ganrif ar bymtheg. Dyblodd y boblogaeth o 87,000 i 175,000 rhwng 1851 ac 1871.[53] Erbyn troad yr ugeinfed ganrif, roedd ganddi sefydliadau cyhoeddus a llywodraeth fwrdeistrefol a oedd yn gydnaws a’i statws.[54] Erbyn 1911, roedd ganddi boblogaeth o 400,000. Er hynny, canolfan ranbarthol i gylchdaith gogledd dwyreiniol Iwerddon oedd Belffast o ran ei sefydliadau cyfreithiol. Roedd ganddi gyfreithwyr a bargyfreithwyr fel pob dinas fawr arall yn y Deyrnas. Gellir ei chymharu gyda Chaerdydd o ran maint. Ond mae gan Gaerdydd ar ddechrau’r ganrif hon lawer mwy o sefydliadau cenedlaethol a chyfreithiol, a strwythurau ar gyfer cynnal awdurdodaeth nag oedd gan Belfast yn 1920.
60. Ar 25 Awst 1921, cyhoeddwyd y byddai Goruchel Lys Barnweinyddiad Gogledd Iwerddon yn dod i fodolaeth ar 1 Hydref 1921. Roedd i’r Goruchel Lys ei Llys Apêl a’i Huchel Lys Cyfiawnder, a phenodwyd pennaeth ar y Goruchel Lys, sef Arglwydd Brif Ustus Gogledd Iwerddon, yng Ngorffennaf 1921.[55]
61. Gyda pheirianwaith y llysoedd wedi ei sefydlu, yn raddol fe ddatblygodd y sefydliadau eraill a gysylltir gydag awdurdodaeth gyflawn, annibynnol a hunangynhaliol. Ers yr unfed ganrif ar bymtheg, roedd gan fargyfreithwyr Iwerddon eu canolfan yn Nulyn, sef y King’s Inns. Sefydlwyd y King’s Inns yn dilyn diddymu un o fynachlogydd y ddinas, pryd y rhoddodd y goron les ar adeiladau a thir yng ngogledd y ddinas i Brif Ustus Iwerddon. O hynny ymlaen, roedd hi’n bosibl i fargyfreithwyr Iwerddon gwblhau eu hyfforddiant a chael eu derbyn i’r proffesiwn heb orfod ymuno ag Ysbytai’r Brawdlys yn Llundain.
62. Gyda chreu awdurdodaeth Gogledd Iwerddon yn 1920, bellach roedd y gogledd-ddwyrain mewn awdurdodaeth ar wahân i weddill Iwerddon, ac, felly, roedd yn rhaid ystyried statws a hunaniaeth bargyfreithwyr y dalaith, a chreu darpariaeth ar gyfer eu rheoleiddio a’u cynrychiolaeth. Ar y dechrau, daethpwyd i gytundeb gydag awdurdodau’r King’s Inns yn Nulyn y byddai pwyllgor o arweinwyr y Bar ym Melffast yn gyfrifol am addysg a disgyblaeth ar gyfer y proffesiwn yno. Cai darpar-fargyfreithwyr Gogledd Iwerddon eu hyfforddiant ym Melffast o hyn allan. Ar ôl agor y llysoedd newydd ym Melffast yn Hydref 1921, caent eu galw i’r Bar ym Melffast yn hytrach nag yn Nulyn. Er hynny, roedd gan fargyfreithwyr a gawsant eu hyfforddi yn un a'i Dulyn neu Felffast yr hawl i ymddangos yn llysoedd Iwerddon gyfan.[56]
63. Parhaodd y ddealltwriaeth hon rhwng bargyfreithwyr Belfast a Dulyn hyd at 1926, pryd y penderfynwyd sefydlu canolfan cwbl annibynnol ar gyfer bargyfreithwyr Gogledd Iwerddon, sef yr ‘Inn of Court of Northern Ireland’. Cafwyd ystafelloedd ym Melffast ar gyfer yr Ysbyty cyfraith hwn, a phrynwyd llyfrgell cyfraith y diweddar Syr Denis Henry, yr Arglwydd Prif Ustus cyntaf, a fu farw yn 1925.[57] Yn yr un modd, sefydlwyd Cymdeithas Cyfraith Gogledd Iwerddon yn 1922 ar gyfer llywodraethu proffesiwn y cyfreithwyr yn y dalaith. Sefydlodd y Gymdeithas ei hysgol cyfraith ar gyfer hyfforddi myfyrwyr a’u paratoi ar gyfer ymuno a’r proffesiwn.
64. Yn ogystal, cafwyd ymateb academaidd i’r sefyllfa gyfansoddiadol a chyfreithiol newydd a ddaeth i fodolaeth yn 1920. Roedd adran cyfraith i’w gael ym Mhrifysgol Queen’s ym Melffast ers sefydlu’r brifysgol honno yn 1848. Cyfadran academaidd oedd hon, a dywedwyd amdani mai, ‘the aim of the teaching in the Faculty is to give students, through the reading of law subjects, what can truly be called a university education.’[58] Er hyn, roedd gan yr adran academaidd rôl allweddol wrth ddarparu hyfforddiant ac addysg i ddarpar gyfreithwyr a bargyfreithwyr y dalaith, a bu partneriaeth glós rhwng y Gyfadran ac Ysbyty’r Bargyfreithwyr a Chymdeithas y Cyfreithwyr i’r pwrpas hwn. Yn 1973, yn dilyn Adroddiad Armitage ar addysg a hyfforddiant cyfreithiol yn y dalaith, sefydlwyd Sefydliad Astudiaethau Cyfreithiol Proffesiynol o fewn Prifysgol Queen’s, i ddarparu addysg alwedigaethol i fyfyrwyr sydd am ymarfer fel cyfreithwyr neu fargyfreithwyr. Byddai myfyrwyr yn mynychu’r Sefydliad ar ôl cwblhau eu gradd (LLB gan amlaf), a chwblhau rhan academaidd eu haddysg.[59]
65. Cynigwyd cwrs unedig i’r darpar gyfreithwyr â’r darpar fargyfreithwyr, ond gyda pheth amrywiaeth i adlewyrchu anghenion hyfforddi gwahanol y ddwy gangen o’r proffesiwn. Mae hyn yn arwyddocaol ac yn dynodi gwahaniaeth rhwng y sefyllfa yng Ngogledd Iwerddon a’r hyn a geir yng Nghymru a Lloegr, sef addysg alwedigaethol ar wahân i ddwy gangen y proffesiwn. Roedd maint cymharol fychan y proffesiwn cyfreithiol yng Ngogledd Iwerddon, a chyfyngiadau ar adnoddau yn golygu mai’r hwn oedd y ffordd fwyaf synhwyrol o ddarparu addysg gyfreithiol alwedigaethol, sef cwrs galwedigaethol unedig.
66. Yng Nghymru a Lloegr, ceir o hyd darpariaeth wahanol i’r myfyrwyr sydd am fod yn gyfreithwyr a’r rhai sydd am ymarfer wrth y Bar. Gyda chytundebau hyfforddi a disgyblaethau yn brin, efallai fod model Gogledd Iwerddon yn cynnig gwell hyblygrwydd ac yn sicrhau nad yw drysau wedi eu cau yn rhy gynnar i fyfyrwyr, fel bod ganddynt yr opsiwn i fynd yn gyfreithwyr neu fargyfreithwyr ar ôl cwblhau eu haddysg alwedigaethol.
67. Yn 1936, sefydlwyd cylchgrawn cyfreithiol academaidd gan ysgolheigion ym Mhrifysgol Queen’s, Belfast, sef y Northern Ireland Legal Quarterly. Yn y rhifyn cyntaf, eglurwyd pam yr angen am gyhoeddiad o’r fath: ‘Since the constitutional changes in 1920 there has been a marked divergence in the law and practice in Northern Ireland from that of England and the Irish Free State...the profession in Northern Ireland is faced with the fact that there is a considerable and growing volume of law and practice in regard to which resort to existing textbooks and other legal literature is no longer helpful...this journal will in an appreciable degree helps its readers to keep in touch with legal developments peculiar to Northern Ireland.’[60]
68. Roedd yr angen i ddarparu ffynhonnell gwybodaeth a sylwebaeth ar gyfreithiau Gogledd Iwerddon yn bwysig. Ond, roedd angen agwedd mwy eang hefyd, a gwelwyd cydnabyddiaeth o bwysigrwydd cadw cysylltiadau’r gorffennol ac o osgoi arwahanrwydd llwyr:‘...the profession in Northern Ireland is bound by many ties and traditions to that wider community with which it formerly had closer association, and that although a progressive divergence must be anticipated in the respective legal systems, yet there is in these systems an underlying unity so great that it is appropriate and important that constant touch should be kept with the developments in law and practice in the wider community, and with the ideas inspiring such developments.’[61]
69. Diddymwyd Deddf Llywodraeth Iwerddon 1920, a oedd wedi diffinio’r sefyllfa gyfansoddiadol yng Ngogledd Iwerddon am dros saithdeg o flynyddoedd, pan ddaeth Deddf Gogledd Iwerddon 1998 (sef y ddeddf sydd yn gweithredu telerau Cytundeb Gwener y Groglith) i fodolaeth. Deddf i hyrwyddo heddwch oedd Deddf 1998. Ei brif ddarpariaeth oedd creu Cynulliad Gogledd Iwerddon, sef adfer y ddeddfwrfa a ddiddymwyd yn 1972 pan ohiriwyd senedd Gogledd Iwerddon ac y cafwyd rheolaeth uniongyrchol o Lundain. Cafwyd Deddfau ychwanegol ers hynny, megis Deddf Gogledd Iwerddon 2006, i ddatblygu'r cyfansoddiad presennol, a chafwyd deddfau hefyd yn ymwneud â gweinyddiaeth y llysoedd. Cafwyd rhai diwygiadau i’r awdurdodaeth gyda Deddf Cyfiawnder (Gogledd Iwerddon) 2002. Serch hynny, y model a sefydlwyd yn 1920 sydd, i bod pwrpas, yn sail i awdurdodaeth Gogledd Iwerddon o ran gweinyddiaeth o hyd.
70. Gweinyddir llysoedd Gogledd Iwerddon gan Wasanaeth Llys Gogledd Iwerddon a sefydlwyd yn 1979 o dan Ddeddf Cyfiawnder (Gogledd Iwerddon) 1978. Mae’r Gwasanaeth Llys yn gweithredu fel gwasanaeth sifil penodol ar gyfer Gogledd Iwerddon, ac yn darparu cymorth gweinyddol ar gyfer y llysoedd, tribiwnlysoedd a’r farnwriaeth yn y dalaith. Mae hefyd yn gyfrifol am oruchwylio gweithredu dyfarniadau llys trwy wasanaeth gweithredu canolog a ddarparir gan Swyddfa ar gyfer Gweithredu Dyfarniadau. Mae yn cynnig cefnogaeth i’r Ysgrifennydd Gwladol ar gyfer Gogledd Iwerddon a gweinidogion eraill y Goron, wrth iddynt gydymffurfio a’u dyletswyddau statudol yn gysylltiedig â gweinyddu cyfiawnder yng Ngogledd Iwerddon.
71. Gyda Deddf Diwygio’r Cyfansoddiad (y Deyrnas Unedig) yn 2005, crëwyd Goruchaf Lys y Deyrnas Unedig fel y Llys Apêl uchaf ar gyfer llysoedd Gogledd Iwerddon. Roedd y Goruchel Lys yn cymryd hen swyddogaeth Pwyllgor Apeliadau Tŷ’r Arglwyddi, a oedd, ers Deddf 1920, yn bennaf llys apêl ar gyfer y dalaith. Gorfu’r newidiadau hyn yn Llundain achosi peth newid i deitl awdurdodaeth Gogledd Iwerddon, a adwaenid fel Goruchaf Lys Cyfiawnder hyd at 1 Hydref 2009. Bellach, yr enw arno yw Llys Cyfiawnder Gogledd Iwerddon.
72. Mae gan Ogledd Iwerddon ei chynrychiolaeth ar Oruchaf Lys y Deyrnas Unedig yn rhinwedd ei statws fel awdurdodaeth. Yr Arglwydd Kerr, cyn-Arglwydd Brif Ustus Gogledd Iwerddon, yw’r aelod presennol.
73. Setlwyd cyfansoddiad presennol yr awdurdodaeth yng Ngogledd Iwerddon gan Ddeddf Cyfiawnder (Gogledd Iwerddon) 1978. Mae Llys Cyfiawnder Gogledd Iwerddon yn cynnwys y Llys Apêl, sydd yn ymgynnull yn y Llysoedd Cyfiawnder Brenhinol ym Melffast. Barnwyr y Llys Apêl yw'r Arglwydd Brif Ustus, sef Llywydd y Llys Apêl, a thri Arglwydd Ustus Apêl. Mae gan Farnwyr Uchel Lys hefyd yr hawl i wrando ar apeliadau yn ymwneud a materion troseddol. Mae’r Llys Apêl yn clywed apeliadau troseddol o Lys y Goron a materion sifil o’r Uchel Lys (gan gynnwys Arolygiadau Barnwrol). Gall y Llys Apêl hefyd glywed apeliadau ar bwyntiau cyfreithiol o’r llysoedd sirol, llysoedd ynadon a rhai tribiwnlysoedd.
74. Mae’r Uchel Lys hefyd yn ymgynnull yn y Llysoedd Cyfiawnder Brenhinol ym Melffast. Ei farnwyr yw'r Arglwydd Brif Ustus (sef Llywydd yr Uchel Lys) tri Arglwydd Ustus Apêl, ynghyd a deg o Farnwyr Uchel Lys a dau Farnwr Uchel Lys rhan-amser. Mae i’r Uchel Lys dair adran, yr Adran Siawnsri, Adran Mainc y Frenhines a’r Adran Deulu, i ddelio â’r gwahanol fathau o faterion a ddaw ger ei bron.
75. Ymhlith y llysoedd eraill, mae gan Lys y Goron awdurdod llwyr dros droseddau ditiadwy. Troseddau difrifol yw’r troseddau hyn. Yr Arglwydd Brif Ustus yw Llywydd Llys y Goron ac y mae Arglwyddi Ustus Apêl, Barnwyr Uchel Lys a Barnwyr y Llys Sirol yr hawl i eistedd yn Llys y Goron. Mae Llys y Goron yn ymgynnull trwy Ogledd Iwerddon. Mae’r Llysoedd Sirol yn clywed achosion sifil sydd yn hawlio iawndal â gwerth llai na £15,000. Ceir 17 o farnwr llys sirol a phedwar barnwr rhanbarth yn gwrando ar achosion yn y llysoedd hyn. Mae ganddynt bwerau eang i glywed achosion yn ymwneud ag eiddo priodasol neu iawndal am niwed troseddol. Mae’r llysoedd ynadon, sydd yn cynnwys barnwyr cyflogedig ac aelodau lleyg, yn clywed achosion troseddol llai difrifol, achosion sy’n ymwneud â throseddwyr ifanc a rhai achosion yn ymwneud a materion teuluol. Arweinir Llys y Crwner gan Farnwr Uchel Lys, ynghyd ag un uwch-Grwner a dau Grwner arall. Ymysg y swyddogion lled-farnwrol eraill, ceir Comisiynwyr Budd-dal Cymdeithasol a Chomisiynwyr Cynnal Plant.
76. Fel rhan o gyfrifoldebau awdurdodaeth Gogledd Iwerddon, mae heddlu a charchardai’r dalaith yn dod o dan awdurdod y Cynulliad yno. Diddymwyd, i bob pwrpas, yr hen Gwnsableriaeth Frenhinol Ulster yn Nhachwedd 2001, a sefydlwyd Gwasanaeth Heddlu Gogledd Iwerddon yn ei le, a hynny yn unol â chytundeb Gwener y Groglith. Mae Bwrdd Heddlu Gogledd Iwerddon yn sicrhau goruchwyliaeth annibynol o’r heddlu.[62] Mae Gwasanaeth Carchardai Gogledd Iwerddon yn asiant ar ran Adran Gyfiawnder y Deyrnas Unedig, a chafodd ei sefydlu yn 1995. Gwasanaeth Carchardai Gogledd Iwerddon sydd yn gyfrifol am garchardai’r dalaith, ac mae’n ffurfio rhwydwaith o asiantau sydd yn gyfrifol am gyfiawnder troseddol yn y dalaith. Mae Ysgrifennydd Gwladol Gogledd Iwerddon yn atebol dros y gwasanaeth, ac y mae gweinyddiaeth y gwasanaeth yn nwylo Cyfarwyddwr Cyffredinol y gwasanaeth.
77. Dyma, felly, gefndir hanesyddol a sefyllfa bresennol awdurdodaeth Gogledd Iwerddon. Ym mha ffordd y mae hanes a phrofiad Gogledd Iwerddon o fudd i Gymru? Rhaid derbyn fod pob sefyllfa yn wahanol, ac ofer yw chwilio am gynsail cadarn i’w efelychu yn union. Ond, mae esiampl Gogledd Iwerddon yn awgrymu bod awdurdodaeth yn gynaliadwy mewn amgylchiadau lle mae’r boblogaeth yn gymharol fechan. Nid oes angen edrych tua Gogledd Iwerddon, hyd yn oed, i gadarnhau cywirdeb y gosodiad hwn - mae Ynys Manaw, er enghraifft, lle mae’r boblogaeth yn llawer llai, yn profi’r pwynt i’r dim (er mae sefyllfa gyfansoddiadol Ynys Manaw yn wahanol, gan nad yw yn rhan o’r Deyrnas Unedig).
78. Mae Gogledd Iwerddon yn gymhariaeth fuddiol gan mai traddodiad y gyfraith gyffredin a geir yno. Nid oes ganddi’r arwahanrwydd hwnnw o ran egwyddorion a thraddodiad cyfraith a geir yn yr Alban. Petai Cymru yn awdurdodaeth, byddai hithau yn parhau gyda thraddodiad y gyfraith gyffredin yn yr un modd.
79. Dangosodd Syr Roderick Evans a’r Athro Iwan Davies, yn eu hymateb i Gomisiwn Richard yn 2003, bod Cymru yn cynhyrchu digon o waith cyfreithiol o’i gymharu â Gogledd Iwerddon i gyfiawnhau’r angen am strwythurau llysoedd cynhenid, ac yn enwedig uchel lys a llys apêl.[63] Felly, nid oes yna ddadl ddilys o safbwynt demograffi yn erbyn yr awdurdodaeth Gymreig. Mae esiampl Gogledd Iwerddon hefyd yn dangos mai camddefnyddio hanes a wneir yn aml er mwyn amddifadu Cymru o strwythurau cyfreithiol cynhenid.
80. Nid oedd gan na Belffast na Gogledd Iwerddon ganolfannau cyfreithiol o bwys cyn cyfansoddiad 1920. Crëwyd awdurdodaeth newydd yno dros nos. Yn y bôn, ewyllys gwleidyddol oedd wrth wraidd sefydlu awdurdodaeth Gogledd Iwerddon yn 1920. Mae profiad Gogledd Iwerddon hefyd yn dangos fel y gall awdurdodaeth fod yn symbol cryf o hunaniaeth, a bod angen hunaniaeth gyfreithiol i hunaniaeth ddemocrataidd lwyddo.
81. Yn ogystal, mae’r profiad yno yn brawf o’r ffaith nad yw creu awdurdodaeth newydd yn golygu ysgariad llwyr oddi wrth yr hen awdurdodaeth, ac nid yw, o anghenraid, yn arwain at greu sefyllfa ynysig o ran gweinyddu cyfiawnder. Fel y nododd Carwyn Jones mewn darlith rai blynyddoedd yn ôl: ‘O safbwynt y proffesiwn cyfreithiol, yr wyf o’r farn ei bod hi’n bwysig y gellir symud yn rhwydd rhwng Cymru a Lloegr. Mae’n ddigon posibl y bydd modd i ni ddysgu gwersi o’r dull o weithredu sydd wedi ei fabwysiadu yng Ngogledd Iwerddon. Yno, caiff unrhyw aelod o’r proffesiwn wneud cais i ymarfer yng Nghymru a Lloegr’.[64] Ni fyddai creu awdurdodaeth i Gymru yn amddifadu’r proffesiwn cyfreithiol yng Nghymru rhag gweithredu yn Lloegr.
82. Hyd yn oed ar ôl sefydlu’r awdurdodaeth Gymreig, byddai perthynas agos rhyngddi ac awdurdodaeth Lloegr ac awdurdodaethau eraill y Deyrnas Unedig. Byddai egwyddorion cyfreithiol priodol yn cael eu mabwysiadu ar draws yr awdurdodaethau, gan ymateb i’r angen i gydweithio ar lefel wladwriaethol ar rai materion cyfreithiol, angen a fyddai’n sicrhau nad gweithred o ynysu neu ymwahanu llwyr fyddai sefydlu’r awdurdodaeth Gymreig.
Manteision
Y Ddadl Gyfansoddiadol
83. Oherwydd datblygiad swyddogaeth y Cynulliad Cenedlaethol fel deddfwrfa, bydd y gwahaniaeth rhwng cyfraith Cymru a chyfraith Lloegr yn siŵr o gynyddu.[65] Golyga hyn fod angen barnwriaeth a phroffesiwn cyfreithiol sy'n arbenigo yng nghyfraith Cymru ac yn medru darparu atebion cyfreithiol cywir a deallus.[66] Fel y dywedodd yr Arglwydd Brif Ustus, yr Arglwydd Judge, y cwestiwn sylfaenol mewn awdurdodaeth neu system gyfreithiol, yw: ‘does the citizen have the ability to hold the executive of the day, or any of the large and weightier authorities to account before and independent judge who will give the relief or redress which the law permits, or to require them to act lawfully?’[67]
84. Wrth ystyried y ddadl dros awdurdodaeth Gymreig, gofynnodd Winston Roddick, ‘What are the arguments for devolving the administration of justice?’ Ei ateb oedd:
‘In my opinion, the principal argument is that including responsibility for the administration of justice as part of a devolution settlement which devolves full law making powers makes good constitutional sense if the institution which is responsible for making the laws were also to have the responsibility and the accountability for their administration. Is there an Assembly or Parliament enjoying full legislative competence which does not also have responsibility for the administration of justice within its territorial jurisdiction? Secondly, it would be internally logical, consistent and coherent. Thirdly, it would make for consistency between the constitutions of Scotland, Northern Ireland and Wales and fourthly it would bring justice closer to the people for whom the laws were made.’[68]
85. Mae yma ddadl aeddfed dros greu awdurdodaeth ar wahân oherwydd bod hynny’n angenrheidiol os yw Cymru i weithredu mewn modd sydd yn gyfansoddiadol ddilys, ac yn gyson â’r patrwm o fewn y wladwriaeth Brydeinig yn gyffredinol. Yn wir, mae’r patrwm hwn o gael awdurdodaeth gyfreithiol i gydfynd â’r ddeddfwrfa ranbarthol i’w ganfod mewn gwledydd datganoledig neu ffederal ar draws y byd, gwledydd megis Awstralia a Chanada. Galwn y ddadl hon y ddadl gyfansoddiadol.
86. Efallai mai hon yw’r ddadl bwysicaf. Craidd y ddadl yw, os yw democratiaeth yng Nghymru i aeddfedu ac i weithredu yn unol â’r safonau democrataidd a chyfansoddiadol a welir ymysg rhanbarthau neu genhedloedd datganoledig ar draws y byd, mae’r angen i strwythurau cynhenid cyfreithiol Cymru fod yn gyson â’r safonau hynny. Prif swyddogaethau’r awdurdodaeth a’i barnwyr fyddai gweithredu fel modd i’r unigolyn i ddwyn y weithrediaeth a’r ddeddfwrfa i gyfrif ac i ddarparu remediau lle mae sefyllfa o anghyfreithlondeb. Rôl gyfansoddiadol bwysig y farnwriaeth yw darparu arolygaeth o weithrediadau'r ddeddfwrfa a’r llywodraeth, er mwyn sicrhau ymddygiad sydd yn gyson a chyfraith ryngwladol a safonau hawliau dynol. Dyma yw un o swyddogaethau cyfansoddiadol pwysicaf y farnwriaeth bellach o fewn y cyfansoddiad Prydeinig.[69]
87. Wrth gwrs, efallai bod modd cynnig remedi gyfreithiol mewn sefyllfa o anghyfreithlondeb o fewn y drefniadaeth bresennol, ac efallai y byddai rhai yn mynnu bod yr awdurdodaeth unedig bresennol yn ddigon abl i ddelio gydag arolygiadau barnwrol o benderfyniadau’r Cynulliad a’r Llywodraeth yng Nghymru. Ond nid yw hyn yn gyson â phwrpas ac ysbryd datganoli, sydd yn amcanu i ddod a llywodraeth a chyfiawnder yn agosach at y bobl.
88. Wrth ddod a llywodraeth a deddfu o Lundain i Gaerdydd, mae datganoli wedi sefydlu patrwm gwahanol o lywodraethu ar gyfer Cymru. Os yw cyfiawnder yng Nghymru yn cael ei reoli gan brosesau a systemau a ganolir yn Llundain yn bennaf, sef cadw’r un drefn a fodolai cyn datganoli, mae hyn yn mynd yn groes i amcanion datganoli ac yn ymddangos fel petai yn anwybyddu neges datganoli. Byddai rhai yn ei weld fel ymyrraeth Lloegr ar ddemocratiaeth ac ar awtonomi deddfu yng Nghymru, ymyrraeth sy’n tanseilio hyder yn y gyfundrefn gyfreithiol yn y pendraw.
89. Ar y llaw arall, wrth sefydlu awdurdodaeth Gymreig, byddai’r cyfansoddiad yn fwy cyflawn o safbwynt Cymreig a Phrydeinig. Effaith cydnabod awdurdodaeth Cymru fyddai creu sefyllfa gyfansoddiadol lle y byddai barnwriaeth Gymreig yn dal y Cynulliad Cenedlaethol a Llywodraeth Cymru i gyfrif. Wedi’r cwbl, dyma’r sefyllfa yng Ngogledd Iwerddon a’r Alban.
Dadl Effeithiolrwydd
90. Bydd y gwahaniaeth yn neddfwriaeth Cymru a Lloegr yn siŵr o gynyddu yn ystod y blynyddoedd nesaf ac y mae hyn yn dwysau’r angen am system gyfiawnder ar wahân. Wedi’r cwbl, lle ceir corf o gyfreithiau cynhenid sydd yn wahanol ar gyfer Cymru, rhaid wrth system gyfreithiol sydd yn medru ymdopi gyda’r cyd-destun penodol Cymreig.[70] Fel y dywedodd Carwyn Jones:
‘Wrth ystyried yr angen i ragor o sefydliadau cyfiawnder gael eu lleoli yng Nghymru, mae Llywodraeth Cynulliad Cymru o’r farn bod yn rhaid gwneud hynny yng nghyd-destun y ffaith bod y gyfraith mewn perthynas â Lloegr a’r gyfraith mewn perthynas â Chymru yn gwahaniaethu mwy a mwy, a chan ystyried hefyd natur ddwyieithog y ddeddfwriaeth sy’n cael ei gwneud gan Lywodraeth Cynulliad Cymru a Chynulliad Cenedlaethol Cymru’.[71]
91. Wrth gwrs, byddai awdurdodaeth gynhenid yng Nghymru yn medru cynllunio ar gyfer anghenion cyfreithiol Cymru mewn modd cyflawn a chynhwysfawr. Mae’r tir wedi ei fraenaru yn barod, gyda sefydlu gweinyddiaeth unedig ar gyfer y llysoedd yng Nghymru. Mae’r newid diwylliant o fewn y gymuned gyfreithiol yn golygu fod llunio polisi cyfiawnder ar gyfer Cymru yn unig bellach yn rhywbeth i’w ddisgwyl.[72] Roedd y galw am garchar yng Ngogledd Cymru yn esiampl o’r newid diwylliant hwn, ac yn gydnabyddiaeth o anghenion neilltuol carcharorion Cymraeg eu hiaith sydd yn wynebu rhagfarn yng ngharcharorion Lloegr.[73]
92. Cymru yw’r unig wlad o fewn y Deyrnas Unedig nad oes ganddi reolaeth dros gyfiawnder troseddol (eto, yn wahanol i Ogledd Iwerddon a’r Alban, ac, yn wir, Ynys Manaw ac Ynysoedd y Sianel, sydd o dan warchodaeth y wladwriaeth). Roedd polisi’r Llywodraeth rhwng 2007-11, Cymru’n Un, yn mynegi awydd Llywodraeth Cymru i weld datganoli’r system gyfiawnder troseddol. Yn y tymor byr, bydd elfennau o weinyddiaeth cyfiawnder troseddol yn siŵr o gael eu datganoli. Mae Gweinidogion Cymru yn gweithredu’n barod mewn rhai agweddau o’r gyfundrefn gyfiawnder troseddol. Mae hyn yn cynnwys yr heddlu, troseddwyr ifanc, troseddau yn ymwneud a chyffuriau, a gwasanaethau iechyd ac addysg i garcharorion. Mae’r posibilrwydd y bydd Gweinidogion Cymru yn cymryd cyfrifoldeb dros yr heddlu a’r Gwasanaeth Rheoli Troseddwyr, gan gynnwys carchardai, yn un tebygol iawn. Yn wir, efallai y bydd y Llywodraeth yng Nghaerdydd yn cymryd cyfrifoldeb dros ariannu Gwasanaeth Llysoedd ei Mawrhydi yng Nghymru yn y dyfodol agos. Byddai hynny yn gam allweddol tuag at hyrwyddo anghenion Cymru wrth ddarparu polisïau cynhenid ar gyfer llysoedd Cymru.
93. Ond dim ond trwy gyfrwng awdurdodaeth gyflawn y byddai’r materion hyn yn cael eu gweinyddu o fewn strwythur cyflawn Cymreig. Trwy greu Uchel Lys, Llys Apêl ac Uchel Lys i Gymru, o dan arweiniad Arglwydd Prif Ustus Cymru, byddai ffocws ac arweiniad i’r gyfundrefn gyfreithiol. Byddai hynny hefyd yn hwyluso cyfathrebu rhwng y proffesiwn cyfreithiol, y farnwriaeth a’r Cynulliad Cenedlaethol fel deddfwrfa, proses a fyddai’n atgyfnerthu awdurdod cyfreithiol y proffesiwn yng Nghymru yn ei gyfanrwydd.
Y Ddadl Economaidd
94. Mae’r papur cwmpasu yn gwahodd sylwadau ar y gost o sefydlu awdurdodaeth i Gymru. Er nad wyf mewn sefyllfa i gynnig tystiolaeth ar hyn, hoffwn gynnig rhai sylwadau ar y potensial economaidd o greu awdurdodaeth ar wahân.
95. Byddai sefydlu awdurdodaeth i Gymru yn galluogi’r proffesiwn cyfreithiol yng Nghymru i ddatblygu ei hunaniaeth broffesiynol, proses a allai gynnig hwb economaidd iddi. Mae gan ddatblygiad yr arwahanrwydd cyfreithiol hwn ei bosibiliadau o ran datblygu arbenigedd a sgiliau cyfreithiol cynhenid i gwrdd ag anghenion y cyfansoddiad.[74]
96. Dangosodd ymchwil a wnaed ym Mhrifysgol Abertawe fod yna ddiffyg o ran sgiliau cyfreithiol y proffesiwn cyfreithiol yng Nghymru. Ceir gorddibyniaeth ar waith cyfreithiol traddodiadol ym meysydd trosedd a gwaith teulu, meysydd sydd yn ddibynnol iawn ar gymorth cyfreithiol y wladwriaeth, tra nid oes digon o waith yn deillio o’r sector breifat. Mae diffyg sgiliau ac ystod arbenigedd cyfreithiol yn arbennig o ddwys i’r gogledd o goridor yr M4.[75]
97. Un o sgil-effeithiau andwyol yr argyfwng sgiliau yw bod cryn dipyn o waith cyfreithiol Cymru yn cael ei allforio i gwmnïau cyfreithiol yn Lloegr. Yn ddi-os, mae datrys y diffyg hwn, trwy feithrin gallu cyfreithwyr Cymru i ddarparu gwasanaethau cyfreithiol o safon, yn hanfodol os yw’r proffesiwn i gyfrannu i adfywiad economaidd Cymru ac i weithredu’n effeithiol o fewn y cyd-destun deddfwriaethol datganoledig. Mae mawr angen strategaeth Gymreig ar gyfer y proffesiwn cyfreithiol sydd yn mynd i’r afael a’r argyfwng sgiliau, ond gan werthfawrogi’r cyd-destun cyfansoddiadol, demograffig, ieithyddol a chymdeithasol yng Nghymru. Mae angen atebion Cymreig i’r materion hyn, a gall datblygiad yr awdurdodaeth Gymreig fod yn fodd o ganfod llwybr tua dyfodol llewyrchus i’r proffesiwn. Gellir, felly, gweld datblygiad yr awdurdodaeth Gymreig fel cyfle economaidd i’r proffesiwn cyfreithiol. Byddai’n cynnig her i’r proffesiwn i ddatblygu arbenigedd mewn meysydd newydd yn seiliedig ar ddeddfwriaeth Cymru.[76] Mae’r cyfle economaidd yn allweddol i’r ddadl, ac, fel y dywedwyd, ‘the contribution to the economy of Wales which a fully developed legal system would make would be substantial’.[77]
98. Mae cefnogaeth Llywodraeth Cymru tuag at y proffesiwn cyfreithiol yng Nghymru yn bwysig i’r drafodaeth. Wrth greu panelau o Gwnsleriaid y Frenhines a Chwnsleriaid iau i wneud gwaith eirioli a chynghori ar ran Llywodraeth y Cynulliad, roedd y Cwnsler Cyffredinol ar y pryd yn ymwybodol o bwysigrwydd cefnogi’r proffesiwn yn lleol. Roedd ei neges yn un a groesawyd yn fawr: ‘mae Llywodraeth Cynulliad Cymru am i’r proffesiynau cyfreithiol yng Nghymru gael gwybod y byddai’n well ganddi, pan fo amgylchiadau’n caniatáu hynny, gyfarwyddo Cwnsleriaid lleol’.[78]
99. Mae cyfle hefyd i ddarparwyr addysg a hyfforddiant ac i ysgolheictod cyfraith yng Nghymru i fod yn gyfrannwr yn y dasg o ddatblygu awdurdodaeth Cymru, gan sicrhau bod yr arbenigrwydd yng Nghymru i gwrdd ag anghenion yr awdurdodaeth newydd.
100. Efallai y bydd y Bar yng Nghymru yn mynd at i sefydlu presenoldeb proffesiynol yn y brifddinas yn gyson a’r hyn a geir trwy weddill y Deyrnas Unedig? Efallai, cyn bo hir, y gwelwn y dydd pryd y bydd gan y Bar ei chanolfan yng Nghymru?
Y Ddadl ddiwylliannol-ieithyddol
101. Nid oes angen ymhelaethu gormod ar y berthynas bwysig sydd rhwng yr iaith Gymraeg a gweinyddu cyfiawnder yng Nghymru.[79] Gan fod yr hawl i ddefnyddio’r iaith Gymraeg mewn gweithrediadau cyfreithiol wedi ei gyfyngu i Gymru,[80] mae’r dimensiwn ieithyddol hwn yn ychwanegu elfen arall at y ddadl dros awdurdodaeth Gymreig.[81] Meddai Syr Roderick Evans:
‘Rwyf fi’n digwydd credu...ei bod yn briodol fod hawliau siaradwyr Cymraeg yn cael eu cyfyngu i Gymru. Ond mae gan y penderfyniad gwleidyddol i gyfyngu arnynt fel hyn ganlyniad pwysig. Os yw’r hawl i ddefnyddio’r iaith i fod yn ystyrlon, ac os yw’r Gymraeg a’r Saesneg i gael eu trin yn gyfartal, o fewn yr ardal ddaearyddol lle gweithredir yr hawl statudol, rhaid cael yr holl sefydliadau cyfreithiol ar gyfer gweithredu’r ddeddf ac ar gyfer caniatáu i siaradwyr Cymraeg a allai fod am arfer ei hawl statudol i ddefnyddio’r iaith Gymraeg.’[82]
102. Mae’r sylwadau hyn hefyd yn adlewyrchiad o bwysigrwydd cenedligrwydd Cymru i’r drafodaeth, ac yn enwedig ei nodwedd genedlaethol fwyaf allweddol, sef ei hiaith. Yr hyn sydd yn drawiadol yw cyfansoddiad y farnwriaeth yng Nghymru bellach, gyda nifer ohonynt yn medru’r Gymraeg a chanddynt ddealltwriaeth ddofn o anghenion cymdeithasol a chyfreithiol Cymru. Mae’r ffaith fod deuddeg o farnwyr cylchdaith, deg barnwr rhanbarth, pymtheg o ddirprwy farnwyr rhanbarth a thair ar ddeg o gofiaduron yn medru cynnal achosion yn Gymraeg yn arwydd o barch at y Gymraeg a’i siaradwyr o fewn y system gyfreithiol.[83]
CASGLIADAU AC OPSIYNAU
103. Ar y 3ydd o Fawrth 2011, cafwyd mandad democrataidd dros y cyfansoddiad newydd a sefydlwyd gan Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006, ac y mae’r Cynulliad Cenedlaethol nawr yn gweithredu fel deddfwrfa a chanddi’r gallu i greu deddfwriaeth sylfaenol o fewn y pynciau datganoledig. Roedd hwn yn gam pwysig tuag ati gysoni’r sefyllfa gyfansoddiadol o fewn gwledydd datganoledig y Deyrnas Unedig. Dyma gyd-destun y drafodaeth hon.
104. Nid ar sail beirniadaeth o’r system gyfiawnder presennol y cyfyd y dadleuon hyn o blaid datblygu awdurdodaeth i Gymru, ond oherwydd bod angen ymateb strwythurol priodol o fewn y system gyfreithiol yng Nghymru i’r penderfyniad a wnaeth pobl Cymru ym Mawrth 2011.
105. Ar y llaw arall, rhaid hefyd derbyn mai nid ar chwarae bach y mae datod clymau cyfreithiol sydd wedi bodoli am ganrifoedd. Fel y dywedodd Rawlings, ‘a centuries-long process of legal, political and administrative assimilation with a powerful neighbour cannot be wished away’.[84]
106. Ond mae’r ddadl dros awdurdodaeth gyfreithiol yn seiliedig yn bennaf ar yr angen i normaleiddio'r cyfansoddiad yng Nghymru drwy sicrhau fod yna sefydliadau a strwythurau cyfreithiol cynhenid sydd yn medru gweithredu o fewn y cyd-destun cyfansoddiadol. Yn ogystal, mae’r fath ddatblygiad yn cynnig cyfle democrataidd, cyfreithiol, cymdeithasol ag economaidd. Er nad oedd creu awdurdodaeth ar wahan yn un o amodau i’r bleidlais yn refferendwm Mawrth 2001, mae sefydlu awdurdodaeth yn ddatblygiad sydd yn synhwyrol ac yn gydnaws a datblygiad datganoli yng Nghymru heddiw.
107. Mewn darlith gyhoeddus yn 2006, cydnabu Carwyn Jones y byddai’r ddadl o blaid awdurdodaeth ar wahân yn cryfhau petai yna bleidlais gadarnhaol o blaid deddfwrfa mewn refferendwm. Roedd datblygiad awdurdodaeth ar wahân i Gymru yn cael ei gydnabod yn agored a chyhoeddus fel un o oblygiadau’r fath benderfyniad. Meddai:
‘Yr wyf yn cydnabod nad oes unrhyw beth yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 ynddi ei hun nac ohoni ei hun yn creu awdurdodaeth ar wahan i Gymru o fewn y Deyrnas Unedig, ac nid wyf o’r farn bod achos ar hyn o bryd o blaid awdurdodaeth ar wahân. Serch hynny, os gwelir sefyllfa lle bydd y Cynulliad yn gallu arfer pwerau deddfu sylfaenol, mae’n anochel, yn fy marn i, y bydd yn rhaid cynnal trafodaeth ynghylch a ddylid cadw un awdurdodaeth sengl ar gyfer Cymru a Lloegr ai peidio. Ni wn am unrhyw le arall yn y byd lle mae gan ddeddfwrfa bwerau deddfu, ond lle nad oes ganddi awdurdodaeth diriogaethol gysylltiedig.’[85]
108. Wrth gwrs, efallai y bydd datblygiad yr awdurdodaeth Gymreig, ac union ffurf yr awdurdodaeth honno, yn dibynnu ar y modd y bydd yr awdurdodaeth unedig bresennol yn cwrdd yn llwyddiannus a gofynion y cyfansoddiad newydd.[86] Fel y dywedodd Syr Roderick Evans, ‘the ultimate decision may be heavily influenced by how responsive the present jurisdiction proves to be to the legitimate expectations of Wales.’[87]
109. Bydd yr angen am ddeddfwriaeth yn Llundain hefyd yn ddibynol ar yr ateb i’r cwestiwn, pa mor radicalaidd fydd y cam nesaf tuag at greu system gyfiawnder ar wahan i Gymru? Petai yna benderfynaid i greu awdurdodaeth tebyg i’r hyn a geir yng Ngogledd Iwerddon, a hynny ar unwaith, yna byddai’r angen am ddeddfwriaeth yn fwy amlwg. Wrth gwrs, mae’n hynny’n ddibynol ar ba mor sylweddol yw’r newidiadau a gyflwynir. Ni fyddai angen deddfwriaeth er mwyn creu mân newidiadau strwythurol i weinyddiaeth y llysoedd. Hyd yma, ni fu angen deddfwriaeth sylfaenol er mwyn datganoli neu ail-drefnu system gyfiawnder Cymru, megis yng nghyd-destun y Llys Gweinyddol neu ffiniau’r Gylchdaith.
110. A fyddai angen refferendwm arall? Barn Jack Straw oedd, y ‘byddai prosiect mor fawr ac uchelgeisiol yn sicr yn gofyn am ddeddfwriaeth sylfaenol, ac mae’n anochel y byddid disgwyl iddo gael ei gymeradwyo gan refferendwm.’[88]
111. Ond nid wyf fi yn credu y byddai angen refferendwm o gwbl. Roedd angen refferendwm i gymeradwyo swyddogaeth y Cynulliad Cenedlaethol fel deddfwrfa gan fod hynny yn effeithio ar y gyfraith ei hun, sef cynnwys y gyfraith, a’r modd ac ym mhle y caiff deddfwriaeth sylfaenol ei greu. Ond mater gweinyddol a strwythurol yw’r modd y rheolir y system gyfreithiol. Ni fyddai creu awdurdodaeth ar wahan i Gymru yn gam digon sylweddol i warantu refferendwm. Dadl dros greu strwythurau newydd yw hanfod y ddadl hon dros awdurdodaeth ar wahân.
112. Dylid felly ystyried datblygiad awdurdodaeth ar wahân fel sgil-effaith i’r penderfyniad i greu deddfwrfa, fel cam angenrheidiol er mwyn cynnal swyddogaeth y ddeddfwrfa o fewn y cyfansoddiad, ac yng ngyd-destun yr angen i gysoni’r cyfansoddiad y Deyrnas Unedig. Nid fydd angen refferendwm arall er mwyn cyflawni hyn, a gellid disgwyl i’r aelodau etholedig yn Llundain a Chaerdydd i gymryd y camau priodol i sefydlu’r strwythurau cyfreithiol angenrheidiol. Wedi’r cwbl, a fu refferendwm cyn sefydlu Llys Cyfiawnder Ewrop neu’r Llys Troseddol Rhyngwladol, datblygiadau oedd yn creu awdurdodaethau cyfreithiol rhyngwladol bwysig? Nid wyf yn ymwybodol o unrhyw gynsail lle cynhaliwyd refferendwm yn un swydd er mwyn sefydlu awdurdodaeth gyfreithiol.
113. Cyn y gellid cyflwyno unrhyw ddeddfwriaeth i sefydlu awdurdodaeth i Gymru yn unol â model Gogledd Iwerddon, byddai’n rhaid bod yn glir iawn ynglŷn â’r oblygiadau cyfreithiol, cyfansoddiadol ac economaidd. Credaf y byddai cynnal ymchwiliad cynhwysfawr ar y pwnc ar ffurf comisiwn (megis Comisiwn Richard a osododd y sylfaeni ar gyfer datganoli deddfwriaethol i Gymru) yn fanteisiol. Byddai comisiwn o’r fath yn cynnwys arbenigwyr cyfansoddiadol a chyfreithiol, a’r dasg fyddai casglu tystiolaeth fanwl a chynnig opsiynau a, lle byddo hynny’n briodol, argymhellion ar gyfer deddfwriaeth. Ar y llaw arall, gan gofio fod Comisiwn Silk yn ystyried trefniadau cyfansoddiadol yn sgil datganoli ar hyn o bryd, y mae’r comisiwn hwn, o bosibl, yn gymwys i ystyried y ddadl dros awdurdodaeth ar wahân fel rhan o’i chylch gorchwyl.
114. Fel opsiwn amgen i ddatblygiad awdurdodaeth llwyr ar wahân, gellid ystyried cyflwyno gwelliannau a newidiadau graddol i weinyddiaeth y drefn bresennol wrth gadw’r awdurdodaeth unedig, newidiadau na fyddai yn gofyn am ddeddfwriaeth. Er enghraifft, yn hytrach na sefydlu barnwriaeth gwbl ar wahan i Gymru, a hynny o dan Arglwydd Brif Ustus, gellid codi statws barnwr llywyddol Cymru a’i ddynodi fel y Dirprwy Arglwydd Brif Ustus (Cymru). Gellid estyn tymor y swydd a dirprwyo rhagor o gyfrifoldebau iddo dros y llysoedd a’r farnwriaeth yng Nghymru. Dyma oedd awgrym yr Arglwydd Dafydd Elis-Thomas yn ei ddarlith yn yr Eisteddfod Genedlaethol rai blynyddoedd yn ôl. Awgrymodd y dylai Barnwr Llywyddol Cymru wasanaethu am dymor o chwe blynedd yn hytrach na phedair, fel y gwna ar hyn o bryd, ac y dylid cyfeirio ato fel, Arglwydd Lywydd y Llysoedd yng Nghymru.[89]
115. Ond rhaid cofio i’r sylwadau hyn gael eu cyflwyno cyn y datblygiadau cyfansoddiadol a ddaeth yn sgil refferendwm Mawrth 2011. Erbyn hyn, efallai nad yw’r fath syniad yn ddigon uchelgeisiol i gwrdd a’r sefyllfa yng Nghymru bellach, ac mai barnwriaeth annibynol o fewn awdurdodaeth ar wahân sydd yn cynnig y ffordd ymlaen.
116. Os mai addasu’r awdurdodaeth unedig fyddai’r opsiwn a gymerir, gellid o leiaf sicrhau fod gan yr Uchel Lys a’r Llys Apêl swyddfeydd parhaol yng Nghymru i ddelio gydag apeliadau o Gymru a sicrhau eu bod yn cael eu clywed yng Nghymru.
117. Mae’r proffesiwn cyfreithiol Cymreig yn graddol addasu i’r newidiadau cyfansoddiadol, ac y mae gan Gymdeithas y Cyfreithwyr ei swyddfa yng Nghaerdydd. Mae Pwyllgor Sefydlog Cymru’r Gyfraith yn engrhaifft arall o ymateb y proffesiwn cyfreithiol i’r cyd-destun cyfansoddiadol newydd. Dylid annog a chefnogi datganoli professiynol er mwyn sicrhau presenoldeb yng Nghymru. Yn ogystal, byddai sefydlu Cyngor Addysg Gyfreithiol i Gymru yn fodd o hyrwyddo ysgolheictod cyfraith yn y prifysgolion fyddai’n rhoi lle dyledus a phriodol i gyfraith Cymru ac oblygiadau cyfreithiol datganoli o fewn y cwricwlwm. Gall y Gweinidog Addysg yng Nghaerdydd sicrhau’r datblygiad hwn yn ddi-drafferth.
118. Yn y pendraw, mater i’r aelodau etholedig yng Nghaerdydd a Llundain fydd penderfynu i ba raddau, ym mha fodd ar ba gyflymder y dylid addasu’r system gyfreithiol yng Nghymru i gwrdd ag anghenion y cyfansoddiad yng Nghymru. Er y byddai cymeradwyaeth y proffesiwn cyfreithiol i unrhyw newidiadau a gyflwynir yn rywbeth i’w ddeisyfu, dyletswydd y gymuned gyfreithiol fydd cwrdd a dymuniad pobl Cymru fel y caiff ei fynegi trwy brosesau democrataidd a chan gynrychiolwyr etholedig.
*****************************************
[1] Dechreuodd Gwynedd Parry ei yrfa fel bargyfreithiwr yn Abertawe yn 1993, ac mae’n parhau’n aelod o’r proffesiwn gyda thenantiaeth yn Siambrau’r Deml, Caerdydd. Cafodd ei benodi yn Athro Cyfraith a Hanes Cyfraith ym Mhrifysgol Abertawe yn 2011, ac ef yw cyfarwyddwr Sefydliad Ymchwil Hywel Dda o fewn y brifysgol honno. Y mae’n gymrawd o'r Gymdeithas Hanesyddol Frenhinol (FRHistS).
[2] Llyfr a gyhoeddwyd am y tro cyntaf yn 1952. Roedd Owen Hood Phillips (1907-1986) yn dal Cadair Barber mewn Deddfeg ym Mhrifysgol Birmingham am flynyddoedd, ac yn bennaf awdurdod ar gyfraith cyfansoddiadol yn ei ddydd. Mae lle i gredu fod ganddo wreiddiau teuluol yn Sir Benfro.
[3] Gweler O. Hood Phillips & Jackson, Constitutional and Administrative Law, 8fed Argraffiad,(Llundain: Sweet & Maxwell, 2001), t. 16.
[4] Gweler Thomas G. Watkin, The Legal History of Wales, (Caerdydd, Gwasg Prifysgol Cymru, 2007), pennod 6.
[5] Ceir trosolwg o ddiwygiadau’r Tuduriaid a’u hoblygiadau cyfreithiol yn Watkin, pennodau 7 ac 8.
[6] Fel y drydedd sir ar ddeg, gorfu cynnwys Sir Fynwy gyda Chylchdaith Rhydychen, a thrwy hynny greu’r ansicrwydd ynglyn a’i Chymreictod a barhaodd hyd yn gymharol ddiweddar.
[7] Gweler Watkin, t. 146.
[8] Gweler John Davies, Hanes Cymru, (Llundain: Penguin, 2007) (Argraffiad Diwygiedig)t. 332. Sefydlwyd Llys y Sesiwn Fawr yn sgil diwygiadau’r Tuduriaid fel rhan o’r broses o ddisodli’r drefn gyfreithiol a gafwyd yn dilyn goresgyniad Edward y Cyntaf, gyda’r gwahaniaeth rhwng llysoedd y Dywysogaeth a threfn gyfreithiol y Mers.
[9] Diddymwyd Llysoedd y Sesiwn Fawr, a sefydlwyd o dan y Deddfau Uno, yn 1830 a’u cyfnewid gyda’r Brawdlysoedd (assizes), gan ymgorffori Cymru o fewn y drefn Seisnig a fodolai ers canrifoedd cyn hynny.
[10] Gweler hanes sefydlu’r llysoedd chwarter yn rhai o ardaloedd a siroedd Cymru yn W. Ogwen Williams, Calendar of the Caernarvonshire Quarter Sessions Records, Cyfrol 1 1541-1558 (Caernarfon: Cymdeithas Hanes Sir Gaernarfon, 1956), a Keith Williams Jones, A Calendar of the Merioneth Quarter Sessions Rolls, Vol I:1733-65 (Dolgellau: Cyngor Sir Feirionnydd, 1965).
[11] Deddf Llywodraeth Lleol 1888. Yn y cyfnod hwn byddai’r Llys Chwarter yn gyfrifol am oruchwylio trwsio’r ffyrdd a’r pontydd a gofalu am holl anghenion llywodraeth lleol.
[12] Diddymwyd y Llys Chwarter yn 1971, a’i ymgorffori gyda’r Frawdlys o fewn llys unedig sef Llys y Goron a grëwyd yn dilyn argymhellion yr Arglwydd Beeching yn ei adroddiad, Report of the Royal Commission on Assize and Quarter Sessions, Cmnd 4153 of 1969 (Llundain: HMSO, 1969). Ymysg y gwendidau a nodwyd yn yr adroddiad yngln â gwaith y llysoedd chwarter oedd eu bod yn rhy leol yn eu trefniadaeth, eu bod yn or‑ ddibynnol ar farnwyr lleyg a rhan amser, ac felly fod hyn yn arwain tuag at oedi afresymol wrth ddelio gyda’r achosion, ac anghysondeb mewn dedfrydu.
[13] Gweler, Sir Thomas Skyrme, History of the Justices of the Peace, (Chichester: Barry Rose, 1991); hefyd, Peter Seago, Clive Walker and David Wall, ‘The Development of the Professional Magistracy in England and Wales’, Criminal Law Review, [2000], 631-651.
[14] Roedd diddymu’r Sesiwn Fawr hefyd yn tanseilio Cymreictod y farnwriaeth yng Nghymru, gan gynnwys y defnydd o’r Gymraeg: gweler Mark Ellis Jones, ‘ “An Invidious Attempt to Accelerate the Extinction of our Language”: the Abolition of the Court of Great Sessions and the Welsh Language’, Cylchgrawn Hanes Cymru, 19(2) (1998), 226-264.
[15] Mae’r modd yr ail-sefydlwyd hunaniaeth Gymreig o fewn cyfundrefn y llysoedd yn ystod yr ail ganrif ar bymtheg a’r ugeinfed ganrif yn cael ei ddadansoddi yn fanwl gan Syr John Thomas, ‘Lord Morris of Borth y Gest Lecture 2000 – Legal Wales: Its Modern Origins and Its Role After Devolution: National Identity, the Welsh Language and Parochialism’, yn Thomas Watkin (gol.), Legal Wales: Its Past, Its Future (Caerdydd: Cymdeithas Hanes Cyfraith Cymru, 2001), tt. 113-165.
[16] Deddf Llysoedd 1971, a roddodd ffurf gyfreithiol i argymhellion Beeching.
[17] Adroddiad Beeching, Report of the Royal Commission on Assize and Quarter Sessions, (Llundain: HMSO, 1969) (Cmnd 4153), t. 36
[18] Deddf Llysoedd 1971, aa. 1 & 4, Deddf Goruchaf Lys 1981, a. 1.
[19] Adroddiad Auld, A Review of the Criminal Courts of England and Wales by the Rt. Hon. Sir Robin Auld, Lord Justice of Appeal, (Llundain: HMSO, 2001), Pennod 3, paragraff 31.
[20] Gweler Syr William Mars-Jones, ‘Beeching- Before and After on the Wales and Chester Circuit’ ‘Beeching- Before and After on the Wales and Chester Circuit’, Cambrian Law Review, 4 (1973), 81-93.
[21] ‘What the judiciary can do, and can legitimately do, in the context of Wales is to respond to the fact of devolution and the changes that have already taken place and are now embedded within the constitution.’: Anerchiad yr Arglwydd Judge, Cynhadledd Cymru’r Gyfraith, Caerdydd, 9 Hydref 2009.
[22] Syr Roderick Evans, ‘Cymru’r Gyfraith- Camu Mlaen’, Darlith Cymdeithas y Cyfreithwyr, Eisteddfod Genedlaethol Cymru Abertawe, 2006, tt. 3-4.
[23] ‘to treat Wales as a unit for the purpose of administering the courts in Wales was a very significant event…treating Wales as an entity for these purposes has provided for the first time for many hundreds of years the opportunity not only to administer the courts in Wales on an all-Wales basis but also to plan for and develop a justice system in Wales suitable for our needs’. Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, Darlith Goffa Yr Arglwydd Callaghan 2010, Prifysgol Abertawe, 19 Chwefror 2010.
[24] Gweler: Deddf Comisiynydd Plant Cymru 2001; Deddf Ombwdsman Gwasanaeth Gyhoeddus Cymru 2005; Deddf Comisiynydd Pobl Hyn Cymru 2006.
[25] Gweler Cynulliad Cenedlaethol Cymru v. Condron (2006) EWCA Civ 1573; hefyd, R (Deepdock Limited & eraill) v Gweinidogion Cymru (2007) EWCH 3347 (Admin).
[26] Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[27] ‘Is it acceptable that only a small proportion of Wales’ appellate work is heard in Wales and that all the administration of those cases together with the jobs, career structures and economic benefits arising from it are centred in London?’, Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[28] Syr Roderick Evans, ‘Cymru’r Gyfraith- Camu ‘Mlaen’, uchod, t. 11.
[29] Gweler Syr David Lloyd Jones, Peirianwaith Cyfiawnder mewn Cymru sy’n newid (Darlith Cymdeithas y Cyfreithwyr, Eisteddfod Genedlaethol Cymru, Blaenau Gwent a Blaenau’r Cymoedd 2010), tt. 18-19.
[30] ‘There should be further decentralisation of the institutions of the law to Wales in recognition of Wales’ constitutional position and its position in the present jurisdiction.’ Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[31] Gweler Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[32] Carwyn Jones, Y Gyfraith yng Nghymru: Y Ddeng Mlynedd Nesa’, (Darlith Cymdeithas y Cyfreithwyr, Eisteddfod Genedlaethol Cymru, Caerdydd a’r Cylch 2008).t. 12.
[33] Gweler, O. Hood Phillips & Jackson, Constitutional and Administrative Law, tt. 26-28.
[34] Gweler sylwadau Syr David Lloyd Jones, Peirianwaith Cyfiawnder mewn Cymru sy’n newid , uchod, t. 3.
[35] Timothy H. Jones a Jane M. Williams, ‘Wales as a Jurisdiction’, Public Law, [2004], 78 -101, ar t. 101. Defnyddir yr ymadrodd, ‘emerging jurisdiction’ ganddynt.
[36] Gweler T. H. Jones a Jane M. Williams, uchod; hefyd Syr Roderick Evans a Iwan Davies, ‘The Implications for the Court and Tribunal System of an Increase in Powers’ (Cyflwyniad i Gomisiwn Richard, 2003).
[37] Gweler Confensiwn Cymru Gyfan, Adroddiad, (Hawlfraint y Goron, 2009).
[38] Yr Arglwydd Ganghellor a’r Ysgrifennydd Gwladol dros Gyfiawnder, Y Gwir Anrhydeddus Jack Straw AS, ‘Gweinyddu Cyfiawnder yng Nghymru’, Darlith Cymdeithas y Gyfraith, Caerdydd, 3 Rhagfyr 2009.
[39] Ibid.
[40] Ibid.
[41] Ibid.
[42] Ibid.
[43] Gweler anerchaid Syr Malcolm Pill, Cynhadledd Cymru’r Gyfraith, Caerdydd, 9 Hydref 2009.
[44] Ceir hanes creu Gogledd Iwerddon yn Jonathan Bardon, A History of Ulster (Belfast: Blackstaff Press, 1992), tt. 466- 509.
[45] Gweler D. George Boyce, ‘Northern Ireland: The Origins of the State’, yn Peter Catterall a Sean McDougall, The Northern Ireland Question in British Politics (Llundain: MacMillan, 1996), tt. 11-28.
[46] Ibid, t. 14
[47] Ceir dadansoddiad o gyfansodiad 1920 gan A. G. Donaldson, ‘The Constitution of Northern Ireland: its Origins and Development’, University of Toronto Law Journal, 11(1) (1955), 1-42.
[48] Gweler, D. George Boyce, ‘Northern Ireland: The Origins of the State’, t. 19.
[49] Gweler Yr Arglwydd MacDermott, ‘The Supreme Court of Northern Ireland- two Unusual Jurisdictions’, Journal of the Society of Public Teachers of Law, 2 (1952), 201-213, ar t. 202.
[50] Gweler Constabulary (Ireland) Act 1922.
[51] Gweler Constabulary (Northern Ireland) Act 1922.
[52] Gweler Thomas Hennessey, A History of Northern Ireland 1920-1996 (Basingstoke: Macmillan, 1997), t. 22.
[53] Jonathan Bardon, A History of Ulster, t. 326.
[54] Jonathan Bardon, A History of Ulster, tt. 386-400.
[55] Gweler David Harkness, Northern Ireland since 1920 (Dulun: Helicon, 1983), t. 18.
[56] Ceir yr hanes gan J. Ritchie, ‘The Inn of Court of Northern Ireland: Its Foundation, Development and Functioning’, Northern Ireland Legal Quarterly, 15 (1964), 463-469; hefyd, J. A. L. MacLean, ‘The Honourable Society of the Inn of Court of Northern Ireland’, 23(1) (1972), Northern Ireland Legal Quarterly, 90-94.
[57] Ritchie, ibid, t. 466.
[58] J. L. Montrose, ‘Legal Education in Northern Ireland’, Journal of Legal Education, 5 (1952), 18-25, ar t. 22.
[59] Gweler J. H. S. Elliott, ‘The Queen’s University of Belfast: The New institute of Professional Legal Studies’, International Bar Journal, 9 (1978), 63-67.
[60] Gweler golygyddol, Northern Ireland Legal Quarterly, 1 (1936), t. 4
[61] Ibid.
[62] Gweler: http://www.psni.police.uk/
[63] Syr Roderick Evans a Iwan Davies, ‘The Implications for the Court and Tribunal System of an Increase in Powers’ (Cyflwyniad i Gomisiwn Richard, 2003).
[64] Gweler Carwyn Jones, Y Gyfraith yng Nghymru: Y Ddeng Mlynedd Nesa’ (Darlith Cymdeithas y Cyfreithwyr, Eisteddfod Genedlaethol Cymru, Caerdydd a’r Cylch 2008), t. 15.
[65] Gweler Timothy H. Jones, John H. Turnbull a Jane M. Williams, ‘The Law of Wales or The Law of England and Wales’, Statute Law Review, 26(3) (2005), 135-145.
[66] Timothy H. Jones a Jane M. Williams, ‘Wales as a Jurisdiction’, t. 101.
[67] Anerchiad Yr Arglwydd Judge, Cynhadledd Cymru’r Gyfraith, Caerdydd, 9 Hydref 2009.
[68] Winston Roddick, The Development of Devolution and Legal Wales (Darlith Flynyddol Canolfan Materion Cyfreithiol Cymreig, Prifysgol Aberystwyth, 28 Tachwedd 2008), t. 16.
[69] Mae Bogdanor yn dyfynnu Dicey fel hyn: ‘In his Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Dicey detected “three leading characteristics of completely developed federalism- the supremacy of the constitution- the distribution among bodies with limited and co-ordinate authority of the different powers of government- the authority of the courts to act as interpreters of the constitution”.’ Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom (Rhydychen: Gwasg Prifysgol Rhydychen, 1999). t. 294. Mae swyddogaeth y llysoedd fel dehonglwyr y cyfansoddiad yn un allweddol mewn democratiaeth.
[70] Fel y dywedodd Syr Roderick Evans, ‘There can be no doubt that if the Assembly were to acquire the increased powers available under Part 4 of the act there would be an increase in Welsh legislation and an increase in the potential for the law in Wales in relation to devolved matters to differ from the law in England.’: gweler Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[71] Carwyn Jones, Y Gyfraith yng Nghymru: Y Ddeng Mlynedd Nesa’ (Darlith Cymdeithas y Cyfreithwyr, Eisteddfod Genedlaethol Cymru, Caerdydd a’r Cylch 2008), t. 12.
[72] ‘we need a justice system which serves the whole of Wales – a system which provides a service which is reasonably accessible wherever you live in Wales and which is available to you in either Welsh or English. The system should be tailored to meet the needs of Wales and should be capable of providing work and good career structures in Wales for those who work in it.’ Gweler Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[73] Syr Roderick Evans, ‘Legal Wales- Possibilities for the Future’, Darlith ym Mhrifysgol Bangor, 22 Chwefror 2008, t. 18-21.
[74] Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[75] Gweler Iwan Davies and Lynn Mainwaring, ‘The Provision of Private-practice Legal Skills in Wales’, Wales Journal of Law and Policy, 4(3) (2006), 290-98.
[76] ‘If Welsh lawyers sympathetic to the continuing process of devolution have learnt anything thus far, it is the need for them to make a greater contribution to the constitutional development of Wales’: gweler Timothy H. Jones a Jane M. Williams, ‘Wales as a Jurisdiction’, tt.78-101, ac ar d. 100.
[77] Syr Roderick Evans, ‘Legal Wales- Possibilities for the Future’, Darlith ym Mhrifysgol Bangor, 22 Chwefror 2008, t. 1.
[78] Carwyn Jones, Y Gyfraith yng Nghymru: Y Ddeng Mlynedd Nesa’, t.13.
[79] Er mwyn cael argraff o agwedd gadarnhaol y gyfundrefn gyfreithiol tuag at yr iaith Gymraeg, gweler, Yr Arglwydd Judge, ‘The Welsh Language: Some Reflections on its History’, Darlith Agoriadol Sefydliad Hywel Dda, Prifysgol Abertawe, 21 Mehefin 2011.
[80] Gweler Williams v Cowell [2000]1 W.L.R. 187
[81] ‘Our linguistic make up is fundamentally different from that of England. We have two official languages and court proceedings in Wales are conducted in Welsh and English on a daily basis – often with both languages being used in the same case. Traditionally, it is in the more rural areas of Wales that the Welsh language has been at its strongest and unfortunately it is often in these areas that the local courts have been closed either because they are regarded as too small or the cost of maintaining them regarded as too high.’: gweler Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[82] Syr Roderick Evans, ‘Cymru’r Gyfraith- Camu ‘Mlaen’, t. 7.
[83] Gweler Syr David Lloyd Jones, Peirianwaith Cyfiawnder mewn Cymru sy’n newid, t. 21.
[84] Gweler Richard Rawlings, ‘Say not the Struggle naught Availeth’: The Richard Commission and After, Darlith Flynyddol Canolfan Materion Cyfreithiol Cymreig, Prifysgol Aberystwyth, 2004, t. 23.
[85] Carwyn Jones, Y Gyfraith yng Nghymru: Y Ddeng Mlynedd Nesa’, tt. 14-15.
[86] ‘One factor which might prove influential in deciding whether wales develops a separate structure from that in England will be the degree to which the present institutions of England and Wales are prepared to accommodate within an England and Wales jurisdicitional structure the development in Wales of institutions, bodies and organizations which meet the developing needs of Legal Wales. A lack of flexibility in this respect on the part of England and Wales institutions and a failure or refusal to respond positively to the legitimate expectations of Wales are likely to result in hastening the creation of a freestanding legal system in Wales along the lines of those which exist in Northern Ireland and Scotland rather than prevent it.’: gweler Syr Roderick Evans, ‘Legal Wales- Possibilities for the Future’, t. 8.
[87] Syr Roderick Evans, ‘Devolution and the Administration of Justice’, uchod.
[88] Yr Arglwydd Ganghellor a’r Ysgrifennydd Gwladol dros Gyfiawnder, Y Gwir Anrhydeddus Jack Straw AS, ‘Gweinyddu Cyfiawnder yng Nghymru’, uchod.
[89] Dafydd Elis Thomas, yn ei ddarlith, ‘Cyfansoddiad Newydd Cymru’, Eisteddfod Genedlaethol Cymru, Y Bala, 2009.